高校中層領導干部經濟責任審計措施

孟敏 薄俊士

隨著高等教育的不斷普及，辦學規模不斷壯大，各高校為了加強對中層領導干部的管理監督，在中層領導班子換屆、干部調整或者任職期間，采取對其經濟責任進行審計來監督評價履職情況。在審計過程中因高校中層領導身份的特殊性、內部控制體系落后或不完善等問題的存在，使審計業務范圍廣、操作復雜、廉政風險難以確定。本文針對工作中遇到的難點問題，提出了完善高校內部控制的對策，并增加審計部門的力量以提高其評價質量，更好地服務于高校。

一、高校內部審計現狀及存在的問題

1.高校財務控制制度的特殊性。高校嚴謹的財務控制制度，層層把關，關關簽字。例如財務審批制度中規定學校各項收支實行項目負責人（包括“財務一支筆”和各類經費項目負責人）審批制度，項目負責人是經費直接責任人，對各項收支的真實性、相關性、合規性和合理性承擔相應經濟與法律責任。報銷時，根據報銷內容在核定的經費指標范圍內填寫《日常報銷申報單》，所有發票必須經有關經辦人員簽名、項目負責人簽字，財務部門審核后方可支款。大額資金的支出需按權限由分管校領導、分管財務的校領導或校主要領導簽字審批（需分管財務校領導簽字報銷的票據必須先經財務處長審核確認）。文件規定經費支出審核是分級審核，責任就轉移到了權力最大的領導身上。與“一支筆”中項目負責人是經費直接責任人存在分歧。真正的“一支筆”審批的經費只有部門行政經費中不超過一定審批額度的辦公、差旅和實驗實習費等。

2.“多頭銜”干部審計范圍的確定。高校處級領導干部換屆聘任工作結束后，學校黨委組織部研究決定下發委托函給審計處，要求對換屆的處級領導干部同志進行經濟責任審計。因為高校中層主要領導干部多是教師出身，大部分是“雙肩挑”，集教書育人、科學研究和行政管理于一體。他既是學校管理部門處長、二級學院院長、也可能同時還是學院在任教授、學科帶頭人等，其名下管理的項目經費不僅有部門管理行政運行經費，還有科研項目經費、學科建設經費、實驗室建設經費等多個專項經費，并包含有國家級、省級、市級下撥的專項經費。其管理的人多、經費多、人和經費交叉使用現象多，審計范圍難以確定。

3.“雙肩挑”干部廉政問題難以鑒別。比如，對于“雙肩挑”中層領導人，他們在校內資源利益配置中既作運動員又當裁判員，在師資團隊、科研項目、公用資源、學術評議等方面以無形的優勢向其他教師進行了資源掠奪。利用行政權力來謀取學術權力是成為“雙肩挑”的第一動機。因學科知識的局限性和自身素質、感情等因素，“雙肩挑”干部在辦公室、實驗室、學科建設等資源分配方面偏重于自己熟悉的領域，造成學科發展不平衡，這種典型的身份、特權及利益帶來的腐敗雖明顯但審計人員難以確定。

4.學校相關制度更新不及時。隨著學校的發展，高校制度需要根據實際情況的變化進行修訂和調整，但高校制度往往一個制度執行很多年，其實早已不適應當前的工作但沒有及時更新。例如近年來，各學院的實驗經費越來越多，大部分的實驗經費都用來購買實驗耗材，因為低耗品的品種繁多，進出頻繁，按照原來的制度對低耗品的管理很難落實到位，久而久之就悄無聲息的不再執行了。主要原因由于經費下撥到各二級學院或者項目負責人，職能部門沒有對其再制定適應的管理制度，二級學院更不想用制度束縛自己，導致低耗品現狀是自用自購、隨用隨購、以報列支，成了視而不見的高風險區。

5.審計力量不足、審計程序不規范。由于審計部門人員不足，審計力量單薄，往往在對問題的看法和處理上會有不到位之處。部分高校尚未成立審計委員會，被審計單位不夠重視，審計人員的積極性也不夠高，審計程序不規范。隨著時代的發展，審計工作人員不僅應具備高水平的審計專業理論知識，同時也應熟練掌握大數據應用技術。但是，內部審計人員大部分還處在審計理論知識能熟練掌握，而大數據技術等新型計算機技術不太精通。目前大數據時代對內部審計人員有了新的要求，應具有高水平的審計專業知識并能自如的運用計算機技術發現、分析問題。但內部審計人員具備這種綜合能力的人員很少，信息化審計隊伍不足，大數據審計體系不能滿足時代發展需要。

二、高校內部經濟責任審計的實質

中國內部審計協會發布的《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》中所稱領導干部經濟責任是指領導干部任職期間對其所在部門、單位財務收支以及有關經濟活動真實性、合法性和效益性應當負有的責任。其指南列出高校院、系、所、中心等負責人經濟責任審計的主要內容：①是否依法依規履行經濟管理職責，經濟責任目標的完成情況;②財經管理制度和內部控制制度是否健全、有效;③各項收入是否全部納入財務部門管理和核算，有無截留收入、公款私存、私設“小金庫”等問題;各項支出是否真實、合法，效益如何，有無損失浪費;④重大經濟決策是否按規定程序進行，效果如何，有無重大失誤;⑤單位各類資產是否安全完整，使用效益如何;⑥單位和本人遵守財經法規、財務制度以及廉政規定的情況。以上內容都是圍繞經濟主線來評價領導的履職情況，而高校中層領導真正能一支筆審批的資金很少，以經濟為主線來考察經濟責任，審計范圍很小。而根據實際對中層領導審計的內容，經濟責任審計應是中層主要領導崗位履職情況審計。

三、高校內部審計改進措施

1.明確“多頭銜”中層干部的審計范圍。中層干部即是學校管理部門處長、二級學院院長、學院在任教授、學科帶頭人等，組織部對多頭銜的領導干部應明確考察范圍。如對某院長進行經濟責任審計，作為學科帶頭人管理的專項責任以及另外崗位領導職務的責任不應納入審計范圍，但是在審計中發現，很多“雙肩挑”中層干部很難做到專款專用，交叉使用經費情況多，審計人員要做必要的外延審計工作。

2.加強“雙肩挑”干部的任期管理。在對“雙肩挑”中層領導進行經濟責任審計時，雖然只對其領導職位的經濟責任進行審計，但對他在領導職位期間所有的科研課題、獎勵、研究生人數等進行統計、公示，接受普通教職工監督，以避免“雙肩挑”干部利用地位優勢掠奪學術資源疏忽干部管理職責。學校應該出臺制度以約束其全心全意做好管理服務工作而非設法謀取職位獲取私人利益。比如在中層干部任職期間不申報科研課題、不申報教學科研獎、不招新的研究生等，減少利用權利與一般教職工爭奪利益的情況。

3.跟著發展的步伐，同步完善符合實際的內部控制制度。高校制度的建立要利用管理人員的經驗，深入調查，結合現有的法律法規，建立與時俱進的規章制度。比如根據現有的招投標法及政府采購法合理安排低值易耗品的采購問題，結合網絡平臺從學校層面到學院再具體到各實驗室都能做到對低耗品的規范管理。

4.增加大數據審計力量，與紀檢監查處成立聯審小組，成立審計委員會。①學校內部審計部門與紀檢監察部門成立聯審小組，通過建立聯席會議制度，紀檢監察部門協調審計部門召開聯席會議，研究部署協作配合辦案的重大事項和重要工作，協調解決工作中的困難和問題。營造“你中有我、我中有你”的工作格局，紀檢監察部門在查辦案件過程中，需要審計部門提供審計資料、進行審計查證或協助調查取證的，審計部門應在職權范圍內予以協助;審計部門在審計監督過程中，需要紀檢監察部門協助的，紀檢監察部門應當在職權范圍內予以協助。兩部門做到資源共享，進一步提高工作效率。紀檢監察部門在受理舉報和查辦案件中，發現有違反國家規定的財政、財務收支行為，屬于審計部門管轄范圍的，及時將線索移交給審計部門管理;審計部門在審計監督中，發現被審計單位及有關人員涉嫌違反黨紀政紀的，及時將相關線索材料移交給紀檢監察部門處理。②在現有的高校體制下，學校應設立具有獨立性、活躍性和專業性的審計委員會，組成人員不僅要有校領導成員、中層干部、普通教職工還要聘請校外專業人員，并且校黨委書記擔任委員會主任。獨立性是審計委員會最重要的特征，是確保審計委員會有效運行的保障，審計委員會下設內部審計機構，審計委員會成員與內部審計人員頻繁接觸、商討，審核和評價內部審計計劃和結果，利用中層干部的管理資源，憑借中層干部對學校的內部管理非常清楚的優勢，內審人員也很容易找到突破口和解決問題的方法，以提高內部審計的效率，保障內部控制質量。同時，有意讓中層干部參與審計、了解審計、理解審計，還有利于審計部門以后對中層干部經濟責任審計工作的開展。③審計部門培養具備審計專業知識和信息技術的復合型人才，補充大數據審計人才短缺是當務之急。對內部審計人員進行大數據技術培訓，要求內部審計人員在審計專業知識的基礎上進行系統性學習，逐步掌握大數據技術、大數據軟件平臺的操作及云計算機技術。審計部門也可引進IT人員，通過與專業審計人員交流、磨合及研究推進大數據審計技術，從而提高審計效率和審計質量。

內部審計在對中層領導經濟責任審計實施過程中，不斷地發現問題、遇到困惑，其中有因高校制度建設方面存在的問題，使對中層領導經濟責任審計實質為對中層領導崗位履職情況進行審計;有因制度落后或缺乏，使審計人員在遇到問題時感到無章可循;有因高校人事管理特殊性的問題，使隱藏的廉政風險難以確定。針對審計中遇到的問題，審計部門提出意見，不斷推進高校完善內部控制制度、加強內部管理，避免問題蔓延與繼續擴展，也增強領導干部遵守和執行國家財經紀律的自覺性，促進黨風廉政建設。

（作者單位：江蘇海洋大學）