青海青南藏區社會變革進程中的鄉村治理與建設

王海琴

十九大會議中提到，要持續推進治理體系的改革，對青海青南藏區（下文簡稱“藏區”）的空間合理規劃，管理藏區自然資源、保護藏區生態環境、發展藏區生態旅游，維護社會治安，為鄉村治理提供全新的方向。在治理環節，應找出藏區社會變遷過程面臨的實際問題，尊重其發展規律、保護生態環境、文化的前提下，采取治理策略，激發鄉村活力，建設美麗鄉村，探索出科學的治理之路。

一、青海青南藏區社會進程中鄉村治理面臨的重點問題

1.生態脆弱，產業水平低。藏區海拔高、地勢險要、地質和洪澇災害時有發生，冬季長，這些特點導致藏區鄉村面臨著嚴酷的生活環境。藏區擁有優美的自然景觀，豐富的礦產資源，但是生態相對脆弱，一旦受到破壞，恢復力不足。同時，受到文化觀念的影響，加上牧民的綜合素質不高，導致鄉村牧業還處于“粗放”階段，以家庭為單位，生產、銷售初級農產品，這種發展模式規模小、效益低，缺乏完善的產業鏈以及規范的管理，導致出現“過渡放牧”、“多渡采掘”等生產活動，威脅生態的安全。此外，鄉村旅游的發展主要提供餐飲、交通和住宿等初級經營，各項旅游服務的質量有待提高。

2.文化閉鎖，受到外來沖擊。部分藏區鄉村還保持原生態文化，使用原生態的生產方式，在地區自然環境以及文化的影響下，交通閉塞導致文化閉鎖。鄉村還保留“三代同村居住”的社會形態，存在濃厚的家族觀念，大部分村民在本地從業，外出者較少。在物質條件逐漸得到改善的今天，各種外來文化對藏區鄉村傳統生活、生產等方式造成沖擊.同時打破了藏區傳統上閉塞的文化狀態，和現代文化相互交融，更多的現代文明流入其中，對藏區農民思想的更新以及社會的開放提供文化動力，同時也為鄉村治理提供新的思路。

3.居民分散，基礎設施落后。藏區的鄉村地區具有地廣人稀的特點，人口密度4人/km2。行政村主要分別在半高山和高山地區，交通不便。甚至部分偏遠鄉村位于惡劣的自然環境中，在治理過程中垃圾和污水等處理投入較高。交通、通信等設施建設難度大，維護成本高。加之藏區經濟發展滯后，單純依靠外部扶持，難以滿足建設資金需求。此外，藏區鄉村基礎教育、交通網絡、衛生醫療等保障發展緩慢，難以滿足部分鄉村實際需求。

4.脫貧艱難，存在社會問題。藏區鄉村人口文化素質不高，經調查，只有5%的人口具備大專以上的學歷，因此創業知識缺乏，對市場經濟存在的意識較為落后。據2017年藏區村民可支配收入調查顯示，人均收入在9150元，部分地區不足6000元，導致該地區消費水平較低。同時，受到文化、自然環境以及綜合素質等因素的影響，藏區貧困人口的數量較多，因此面臨著艱巨的脫貧任務。

二、青海青南藏區社會進程中鄉村治理措施

1.確認鄉村治理總體思路。第一，完善頂層規劃，引領鄉村發展。按照藏區發展規律，制定鄉村治理規劃和指導文件，結合此地區鄉村分散特點，制定空間規劃，實現“多規融合”、“城鄉融合”的一體化設計。結合全域制定規劃，結合鄉村特點，制定管理辦法，緩解藏區經費、人才、管理等方面存在的矛盾。第二，強化政策協調，整合資源，強化區域政策、資源等協調推進，展現鄉村治理整體協同效應，以財稅、扶貧等政策和基礎設施、治理體系等建設，共同推進鄉村治理、生態旅游、綠色能源、特色牧業共同發展。第三，創新扶持模式，從藏區內在動力、外部援助等機制入手，促使該地區鄉村實現內外互動發展。在藏區社會的發展過程，我國中央持續采取“輸血式”的援助機制，當前，處于“鄉村振興”的發展階段，應持續落實以上機制，以治理和引導，激發藏區鄉村“造血能力”。第四，治理實踐方面，結合藏區鄉村內外條件，科學分類，實施治理措施。從藏區自然生態、文化背景等方面入手，深入分析影響鄉村治理的內外因素，分階段、分區域、分類別持續治理，探索全新治理之路。

2.確認鄉村發展動因，引入政策扶持。針對藏區縣、鎮等周邊鄉村，可劃分為“城鎮驅動類型”，在政策引導方面，可使用“撤鄉建鎮”的治理策略，將發展潛力較大的“中心鄉村”、“交通樞紐鄉村”、“企業聚集鄉村”、“景區鄉村”等進行撤鄉建鎮，發展“特色鄉鎮”，結合總體規劃，完善城鄉交通之間的對接，整合公共服務，將城鎮基礎設施加以延伸，實現城鄉產業的融合發展。

針對處于旅游沿線或者景區內部的鄉村，可劃分為“旅游帶動類型”，在政策引導方面，遵循保護生態環境、鄉村風貌以及民族文化等原則，發展“藏家樂”、“特色民宿”等，同時還可開挖出文化類型旅游產品“藏族服飾”、“藏族工藝品”等，提高鄉村內在發展動力。

針對牧業發達的鄉村，可劃分為“牧業帶動類型”，展開定向扶持，鼓勵當地牧民對產品展開“初加工”、“精加工”以及“綜合利用”等，逐漸將產業鏈進行延伸，帶動“三產融合”。以金融扶持、企業培育等，完善金融、企業、產地、農戶的合作鏈，促使藏區牧民由以往“分散生產”轉向“規模化經營”。此外，還應建全鄉村物流體系，發展電子商務，樹立藏區特色品牌。

針對偏遠、災害頻發、生態惡劣的藏區鄉村，可劃分為“搬遷類型”，在充分尊重村民意愿的前提下，采取“異地搬遷”和“生態移民”等引導策略，鼓勵村民逐漸向生活條件好的中心地區匯集，或者并入既有鄉村。為保證村民搬遷之后的基本生活需求，可以政策引導，解決住房、教育和醫療等問題。

3.加大生態投入力度，保護文化與生態。治理藏區鄉村，需要增加生態投入，實施生態保護，以現有法規約束村民行為，減少各種破壞生態行為。如：建設“藏區公園”，將周圍無人區域和保護區等規劃為國家級公園。重點解決鄉村污水、垃圾、交通、信息、能源等問題，打造生態宜居的美麗鄉村。以聯戶方式處理鄉村生活污水，利用分類回收方法，實現垃圾的再利用。使用太陽能清潔能源，以及光熱技術，解決藏區農民的供暖和用電等需求。結合藏區地理條件，因地制宜推廣綠色建筑的建設。完善鄉村交通網絡，建設倉儲物流供應鏈，打造電商中心點。此外，還可強化鄉村網絡、光纖等基礎設施的建設，提高鄉村信息傳輸效率以及網絡普及水平。從藏區村寨即可看出，部分藏區鄉村仍然保持聚落形態，展現出藏族文化的特點。在鄉村治理環節需要重視鄉村風貌的保護，將藏區非物質文化進行傳承。

4.完善社會保障，創新治理機制。治理藏區鄉村過程，需要發揮教育治理社會的功能，解決部分鄉村文盲率高、教育基礎弱等問題，強化鄉村學校、寄宿學校等建設，開展掃盲技能培訓，降低文盲率，防止貧困傳遞，提高藏區村民文化水平。針對醫療場所不完善的鄉村，建設流動醫療服務體系，實施“送醫下鄉”，完善醫療服務。利用互聯網，完善藏區“教育”、“醫療”以及“農業技術”等宣傳服務，同時強化法制教育，提高村民的文明素養。

對于貧困連片的鄉村區域，需要結合脫貧攻堅以及鄉村振興等戰略，完善法制保障，結合村民自治，由政府主導，發展救助，調動藏區農民和牧民發展積極性，提高其自助能力以及發展動力。建立藏區“農民職業”發展機制，完善農民培訓、幫扶等體系，建立自組模式的公益、教育、互助等類型社會組織，拓寬藏區村民信息來源渠道，提升其知識水平，增強村民的歸屬感。建立“家庭”、“土地”等制度相結合的社保制度，形成“醫療”、“養老”等保險制度在鄉村中的全面覆蓋。重點對困難群體加強生活保障，將扶貧政策加以落實，推動藏區鄉村發展，建成小康社會。

5.創新幫扶機制，引進人才和資金。深化藏區個人、集體產權等制度的改革，推動“三權分置”的改革，將鄉村閑置的宅基地和房屋資源盤活。針對遷入城鎮的村民保留其土地的使用權，仍然享有“退耕還林”和“天然林保護”各項政策。持續改革戶籍制度，將城鎮的落戶條件不斷開放，加速人口流動。鼓勵人才、投資商等進入到藏區鄉村創業，和村集體、村民等展開各類股權和租賃等合作，形成利益共同體，實現鄉村經濟的持續發展。

爭取國家對藏區鄉村發展方面的人才、資金和技術等方面的支持，和省市、縣、鄉鎮等共建幫扶機制，增加對鄉村的幫扶力度。將藏區財力增長重點逐漸向發展方向傾斜，整合涉農資金，建立長效的發展機制，變“支農資金”為“基金”，完成資金的有償持續使用。建立鄉村地區專屬金融體系，完善“村產抵押”、“信貸服務”、“融資政策”等一系列服務，發揮金融資本以及社會資本的協調作用，促使鄉村發展。對于藏區的森林草原、生態區、國家公園等建立生態補償機制，和保護區上下游鄉村之間形成資金互補，利用貧困地區土地的增減和扶貧政策協調流轉，將獲取的收益用于鄉村發展，使藏區村民共享城鎮化成果。

（作者單位：中共青海省玉樹州委黨校）