“片區自治”：村民自治有效實現形式的新探索

韓瑞波

(華中師范大學政治與國際關系學院，湖北武漢430070)

1 問題的提出

黨的十九大報告高度強調推進鄉村治理體系和鄉村治理能力現代化。2019年6月23日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出,實現鄉村有效治理是鄉村振興的重要內容,需要“推進鄉村治理體系和治理能力現代化,夯實鄉村振興基層基礎”。在新形勢下,鞏固和發展村民自治制度、探索村民自治的有效實現形式成為優化鄉村治理體系和提高鄉村治理能力的重要環節。自2014年中央一號文件提出“可以開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點”以來,村民自治試點在政策和實踐領域不斷推進。2016年,《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》(以下簡稱《試點方案》)正式出臺；2017年,國家層面的試點單位正式確認。各試點單位在實踐探索中不斷創新地方經驗,結合當地實際打造出獨特的治理模式。

鄉村治理單元是鄉村治理結構調控的組織載體。考察試點具體做法不難發現,“片區”作為一種獨特的治理單元,已經成為一些試點單位進行村民自治試點的新型治理工具。其共同做法是將人為劃分的“片區”嵌入鄉村治理結構,使之成為“村”(行政村)與“組”(村民小組)之間的一種非正式治理單元。以此實現村民自治單元的適度下沉,進而重塑治理單元的配置模式以及促進鄉村治理結構層級化和彈性化,有利于提高鄉村治理的效能和結構適應性,克服鄉村治理結構的潛在惰性,釋放村民自治的內在活力。這種典型經驗做法可概括為“片區自治”。

隨著探索村民自治有效實現形式的實踐推進,如何優化村民自治的基本單元逐漸進入學術研究的視野。總體來說,這類研究大致可歸納為“單元上移”(或“單元擴大”)與“單元下沉”(或“單元縮小”)兩種理論立場。秉承“單元上移”立場的學者認為,在現代化進程中發達國家對農村基層建制單元調整的路徑普遍是上移或擴大[1],原因在于擴大單元規模可以“雇傭到職業化和專門化的公共管理人才”[2]42,進而提升行政效率。他們認為以村民小組為基本單元的村民自治并非村民自治的有效實現形式,其理由、依據并不充分[3],“單元下沉”在理論邏輯上是矛盾的,以“單元上移”的形式構建“鄉鎮自治”的治理形態才是未來鄉村治理的正確走向[4]。而持“單元下沉”立場的學者認為,自治單元劃小到村民小組或自然村能在鄉村共同體重構、文化培育、群眾參與、資源集中、村莊黨建、政策落地等諸多方面凸顯優勢,具有更高的自治效能。自探索村民自治的有效實現形式與以村民小組或自然村為基本單元的村民自治上升為國家的頂層設計之后,“單元下沉”開始由研究思路演變為實踐指南,成為指導地方村民自治實踐的一種基礎范式。

然而,地方試驗盡管表現出將自治單元下沉到村民小組或自然村的共性認知,但主要做法又有差異。基于調研發現,以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點的做法主要分為兩類：一類以廣東清遠為代表,主要是改變現有村民委員會設置格局,撤銷原行政村村民委員會,在村民小組或自然村設立村民委員會；一類以其他大多數試點單位為代表,保持現有村民委員會設置格局不變,不撤銷行政村村民委員會,在村民小組或自然村或“片區”增設村民理事會等組織。既有研究圍繞以上兩種不同做法分析了實踐效果。對于第一種做法而言,村民委員會下沉到村民小組或自然村并不能改變“村級治理半行政化”[5]的格局,而且在體制、組織、財政和人事等方面遭遇很多困難,與村民自治、集體經濟、國家治理體系和治理能力現代化整體的發展方向背道而馳[6]。對于第二種做法而言,已有研究集中探討了村民理事會等新型村民自治組織在鄉村治理中的組織化功能。村民理事會等組織的設立不僅是對村民自治組織網絡的“橫向拓展”[7],還有助于推動村民自治組織的多元化,促進村民自治組織的開放性[8],進而推進村民自治從“精英主政”到“協商治理”[9]、從單一化結構向多元化結構的轉變。

在村民自治單元下沉的研究議題上,學術研究的側重點似乎已從村民委員會的下沉轉移到以村民理事會為代表的多元化村民自治組織的構建。本文正是在這一研究背景下探討“片區自治”的實踐探索。作為一種獨特的地方創新經驗,“片區自治”在保持現有村民委員會設置格局的前提下,豐富和完善了鄉村治理結構的組織網絡。那么,“片區自治”何以生成,又何以運轉,運轉效果又如何?本文結合安徽省全椒縣石沛鎮大季村的案例,探究“片區自治”的生成邏輯和運轉機理,指出當前“片區自治”面臨的主要難題,并在此基礎上提出優化“片區自治”的建議。本文的經驗材料主要來自筆者所在的研究平臺對大季村的調研。該村位于全椒縣東部,屬丘陵地帶,村域面積15.2平方公里,共有33個村民小組,1 328戶,4 227人。自2017年該村被確認為國家層面的試點單位,試點工作正式啟動,到2018年底試點完成,“片區自治”模式已成型。可以說,大季村的“片區自治”是管窺村民自治實踐的一個窗口,對這一案例的呈現和解讀便于更清晰地了解我國村民自治的地方創新經驗,更明確地掌握村民自治有效實現的難點和重點。在實踐層面,“片區自治”也為其他地區探索村民自治有效實現形式提供了參考和借鑒。

2 “片區自治”的生成邏輯

將行政村劃分為若干片區的做法,實際上打破了國家權力進入鄉土社會之后對基本治理單元進行建構的傳統格局。在當前的基層治理語境中,“村”一般指的是行政村,而村民小組或自然村是基層治理的自然單元[10]。將基層治理單元劃小下沉到距離家戶更近的自然單元,有利于回歸村民自治的本質屬性[11]。可以說,劃分片區的做法本質上是鄉土社會基層治理單元向自然單元的適度回歸,豐富了治理單元的層級,旨在確保治理單元的彈性。有效的自治單元兼具兩種屬性,即特定地域和規模的地理空間屬性與有著穩定而聯結的社會關系的社會屬性。由此,把握“片區自治”的生成邏輯要追溯其社會根源,綜合考察體制性、政策性、認同性和組織性的諸多因素。

2.1 村治體系困境：“片區自治”生成的體制性因素

早在1983年中共中央、國務院聯合發布的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》就已規定,在原來的“生產大隊”和“生產隊”一級相應地建立“村民委員會”和“村民小組”,“村民委員會是基層群眾性自治組織……村民委員會要積極辦理本村的公共事務和公益事業。協助鄉人民政府搞好本村的行政工作和生產建設工作”。隨著《中華人民共和國村民委員會組織法》由試行到修訂再到實施以來,“鄉政村治”[12]的農村治理體系最終得以確立。在“鄉政村治”的村治格局下,村民自治體系體現為“村委會—村民小組”兩級自治。1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》取消了村民委員會一般設在自然村的規定,設立村委會的“村”是“建制村”(通常被稱為“行政村”),是國家統一規定并基于國家統一管理需要的村級組織[13]。村民自治的決策權集中于建制村,村民小組只是村民委員會與村民群眾的聯系者,其職責主要是在村委會的領導下貫徹執行村民會議決定和村委會布置的工作[14]78。建制村的村委會作為自治性組織兼具自治功能和行政功能。一方面要組織農村群眾參與公共事務治理,另一方面又要承擔上級政府下派的各項行政事務。

然而,稅費改革前村委會承擔著繁重的稅費征收任務,大大削弱了自治功能。“鄉政”或是直接向村委會發布行政命令或是干預村委會選舉或是通過目標考核、財務管理等方式來控制村委會的運轉,導致村委會淪為一種準行政組織[15]。稅費改革后,國家權力以項目、下派第一書記、加強農村基層黨建、財政支付村干部報酬等途徑全面介入鄉村社會,進一步加深了村委會的行政化[16]。這種“行政下移”已是村委會面臨的常態,使村委會逐漸被吸納到國家正式權力體系之中,成為鄉鎮政府在基層的“工作抓手”。在這種政治生態下,村干部的行事風格與政府機關的正式官員愈發接近,許多村干部不再將其所承擔的維護村民利益、為村集體提供公共服務等視為最重要的職責,工作重心已異化為在鄉鎮政府和自然村之間傳達行政任務、貫徹和落實方針政策。

此外,合村并組致使行政村范圍擴大,由多個自然村構成的行政村超出了“熟人社會”的范疇。當行政村成為自然村事實上的“上級”時,行政村本身就會存在管理幅度的問題,同一行政村的村民已不再像之前那樣相互熟識,難以繼續僅憑鄉土社會的非正式權威進行柔性治理,而需借助于制度建設、召開會議等行政化的方式實現對所轄自然村的約束[17]。具有“半熟人社會”[18]特性的行政村無疑承受著村級組織管理和自治的巨大壓力。同時,家庭承包經營制度在物質基礎層面弱化了農村之間的利益關聯與社會關聯,使得高度松散化、原子化的鄉村社會難以形成對村級組織權威的認可[19]。稅費改革也無意中加劇了農民個體與村莊集體的疏離,農村社會的“個體化”“空心化”等一系列新問題對村民自治提出新挑戰[20]。在此情形下,村民自治開始尋求自身的生長空間,一個基本策略是將自治單元下沉,在村民小組或自然村層面探索有效方案,“片區自治”正是在這一現實背景下應運而生。

2.2 政策試點空間：“片區自治”生成的政策性因素

習近平強調：“試點是改革的重要任務,更是改革的重要方法。試點能否邁開步子、趟出路子,直接關系改革成效。”[21]十八大以來,黨中央高度重視頂層設計與基層探索有機互動,將改革試點作為治國理政的一項重要方法。尤其是十八屆三中全會后,黨中央部署開展了一系列重大改革試點,為頂層設計積累了一批地方創新經驗,形成了具有中國特色的政策試驗實踐探索。“試點”是最為典型和普遍的一種政策試驗模式[22],政策試點既不是漫無目的的試錯,也不是先入為主的試對,而是中央主導下的“政策求解”過程[23]。村民自治政策試點是鄉村治理創新的一個微觀縮影,而鄉村治理創新一直是中國政策過程的重要內容。旨在實現村民自治重心下移,以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點就是一個很好的例證。

為了盡可能地規避政策試點的風險性,政策本身往往比較靈活,這也為試點工作的展開制造了充足的政策空間。村民自治政策試點的靈活性源于中央政府對廣東清遠村民自治改革試驗的選擇性借鑒。在政策試點過程中,地方政府創新是中央政策學習的來源,為中央政策的制定提供了選擇性方案。2012年廣東清遠“先試先行”的農村綜合改革試驗將村民委員會下沉到村民小組一級,將權力下放到最微觀一級的自治單位(村民小組),用于克服行政村自治規模過大的問題,進一步調動村民參與治理的積極性[24]。清遠試驗得到了中央的認可和政策響應,2014年中央一號文件首次提出集體土地所有權在村民小組的地方,可開展以村民小組為基本單元的村民自治試點,將清遠“村民自治重心下移”的地方預先自主試驗上升為一項中央政策。然而,清遠試驗遭遇了體制上的障礙,還面臨黨建、財政、人事等方面的一系列問題,這使得村民自治的效果大打折扣。由此,中央參考清遠改革而作出相應的政策調試,在2016年的試點方案中強調,通過開展試點,在村民小組或自然村探索村民自治多種有效實現形式。在此政策背景下,大季村結合自身實際,把全村的村民小組整合為若干片區,并以此作為獨特的村級組織實踐形態開展村治工作。片區成為試點單位在政策試點空間中探索村民自治有效實現形式的組織化產物。

2.3 社會關系網絡：“片區自治”生成的認同性因素

片區是基于村民小組或自然村這一最微小的治理單元而構建的。村民小組或自然村一般以地緣關系作為劃分依據,同一小組或自然村內部基于地緣關系的長期人際互動與以土地調整、分配為基礎的生產資料調配構成理想的“熟人社會”[25]。村民小組或自然村的居民地域相近、利益相關、文化相連,具有共同體的基礎且便于自治[26]。相比于行政村,片區與村民小組或自然村的關聯更為緊密,片區設置的主要依據是若干村民小組或自然村的群居情況。根據組與組相連、水路相通等原則,大季村以劃分片區的方式將村民自治單元劃小,并在片區一級成立村民理事會,以形塑與村委會不同的另一個“代言人”。在有些村民看來,行政色彩濃厚的村委會不能真正代表村民的利益,也不能切實為村民發聲。而片區理事會不同,理事會成員由片區內村民選舉產生且都是“家門口”的熟人,就像村民說的,“幾十年的感情,互相知根知底,在一起聊聊天,問題就解決了”。

行政化的村委會改變村民對法定意義上的村民自治組織的認同,行政村作為鄉村基層治理核心單元的角色和功能在實現村民自治的過程中逐漸式微。只有當治理單元回歸村民自治的原初形態(村民小組或自然村)時,這種認同才會重新得以激發。當前,地域相近的自然村仍然是農民日常交往最主要的區域。“片區自治”之所以能夠重塑村民對于村級組織的認同,正是源于地域相近的村民小組或自然村村民之間傳統互信互惠的社會關系網絡。從這點來看,村莊傳統地理分布上的地域相近使群居的村民小組或自然村在整體上構成一個物理空間相連和社會關系網絡互構的治理單元,以此延續村民自治的社會基礎與傳統。

2.4 適度規模效應：“片區自治”生成的組織性因素

人口和空間構成治理單元的基本要素,也是村民自治的組織基礎。適度的人口和空間構成適度的治理規模。治理規模越小利益相關性越強,越容易形成有效的自治基本單元[27]。行政村規模過大可能會稀釋村民小組的社會資本和利益相關性[28]。而利益是自治的基礎和核心,治理單元的自治水平是由利益相關性所決定的[29]。進一步推論,對于鄉村基層治理而言,隨著治理單元(村民小組或自然村—片區—行政村)組織規模的擴大,組織內部的利益相關性逐步趨于弱化,自治效力也會逐步降低。由此,我們可以得出治理單元的組織規模與自治效力之間的一種負相關關系(如圖1所示)。在治理單元的序列中,行政村的組織規模最大,但自治效力最弱；村民小組或自然村的組織規模最小,自治效力最強。然而,旨在尋求自治效力最大化而將治理單元直接下沉到村民小組或自然村的“清遠式”做法并不值得提倡。當村委會下沉到村民小組致使自治規模過小時也可能強化家族勢力,激化村落中不同家族之間的沖突和矛盾,這不但消解了鄉村治理的整合和動員能力,還可能出現與自治相悖的傳統封閉血緣群體的復歸。

片區的組織規模和自治效力處于村民小組或自然村與行政村之間的折中位置,其優勢在于既能夠保證自治單元的適度下沉,充分發揮片區內村民小組或自然村的自治性,還可以克服村民自治“內卷化”的頑疾,擺脫自治組織“沒有實際發展的變革和增長”[30]的困境。進而有效承接村級管理的相關事務,扮演好片區作為村委會協助者的角色。這種協助功能發揮的前提是片區組織能夠保證和維持自身的獨立性。在大季村,各片區一般包括2～3個村民小組、30～80戶村民、1～2平方公里的地域面積。大季村明確規定村委會成員不得兼任片區村民理事會成員,同時,適度的人口和空間增加了村民直選產生“本區域內有威望、有能力、公道正派”的片區村民理事會成員的可行性。

圖1 治理單元的組織規模與自治效力

3 “片區自治”的運轉機制

從“片區自治”的生成到運轉,關乎這種新型治理模式產生之后如何維系的問題。這既涉及外部力量的推動,也包括新生事物內部力量的自我調適。就外部力量而言,“片區自治”的運轉得益于行政力量的持續助推；就自我調適而言,“片區自治”通過基層黨組織建設、新型自治組織的營造和治理規則的創制等途徑得以存續和發展。

3.1 動員式治理下的行政力量持續助推

動員式治理是我國基層政府的一種常規化的治理技術[31]。當以官僚機構為基礎的行政組織無法有效應對基層社會的治理難點時,以“領導小組”為代表的各種臨時機構便成為動員式治理的組織載體。這種臨時機構嵌入官僚機構的縫隙之中,使政府治理結構得以優化,治理能力得以提高[32]。村民自治試點正是基層動員式治理的典型案例。大季村被確認為試點單位之后,全椒縣為統籌協調和指導試點各項工作,成立了全椒縣村民自治試點工作推進領導小組,由縣委常委、組織部部長擔任領導小組組長,縣委常委、政法委書記和縣政府副縣長、縣公安局局長擔任副組長,成員包括縣委、縣政府各部門的相關負責人。領導小組辦公室設在縣民政局,由縣民政局局長兼任辦公室主任。領導小組在試點推進過程中負責幫助指導試點鎮研究和解決出現的新問題,并與上級有關部門保持溝通,對把握不準的政策性問題及時請示。隨后,石沛鎮成立鎮村推進試點工作領導小組,鎮級層面由鎮黨政主要負責人擔任組長,黨委副書記擔任副組長,組織、紀檢、宣傳、民政、司法等部門負責人為成員,村級層面村黨總支書記為第一責任人。就這套組織架構而言,縣級職能部門是村民自治試點工作的主要發起者和推動者,通過對試點工作的業務指導和督促檢查以及對試點工作給予適當的財政補貼等方式,確保試點順利推進。顯然,“領導小組”在加強橫向職能部門的協調性與整合行政資源的同時,也構建了“縣領導小組—鎮領導小組—村級責任人”這樣一種縱向治理結構,這種結構無疑帶有積極行政色彩和強烈的動員性。

3.2 黨建單元下沉的基層黨組織建設

“片區自治”的實現是治理單元和黨建單元雙重下沉的過程。《試點方案》指出,加強村民小組或自然村黨組織建設,加強村黨組織對村民小組或自然村全部工作的領導。具體要求為：黨員人數較多、下設黨組織較多的村黨支部,可改建為黨總支或黨委；符合條件的村民小組或自然村,可建立黨小組或黨支部；不符合條件的可兩個及以上村民小組或自然村建立聯合黨小組或黨支部。根據這一要求,大季村在試點工作中高度重視黨建工作,對村黨組織進行優化調整,每2～3個村民小組設立1個黨小組,3個黨小組設立1個黨支部,確保每個片區村民理事會都建立黨小組,充分發揮基層黨組織的指導和監督作用。11個片區有40名黨員當選村民理事會成員,占比73%,其中黨小組長與理事會成員“一肩挑”的有14名。黨員與理事會成員交叉任職,推動了黨組織與自治組織有機融合,小到垃圾處理、鄰里矛盾,大到田屋權屬、征地拆遷,黨組織廣泛參與農村各項事務決策。截至2018年試點工作完成,11個片區村民理事會的黨員理事共提出涉及辦理公益事業、維護村民權益、倡導文明新風、服務生產生活等方面議題60個。

這種做法其實是對村黨組織處于兩難處境的一種回應。隨著村委會的行政性日趨增強,村黨組織肩負的社會化服務職責與黨建為民的服務功能被“閑置”。村委會的行政性在很大程度上侵占了構成村莊民主政治核心內容的村莊黨建和村民自治形塑的民主空間,削弱了村民自治的自主性,最終導致村民自治的“懸空”和“虛化”與鄉村治理的低績效[33]。因此,推進鄉村治理的過程應注重黨建功能發揮與村民自治的有機結合,以此促成基層黨組織和村級組織原本功能的歸位[34]。黨建單元的下沉強化了村莊黨組織作為鄉村社會權力主體和村莊民主建設領導者的身份,也強化了黨組織的政治領導和服務群眾的功能,扭轉了村民自治長期以來“無核心缺主體”的困局。

3.3 村治主體重塑下的新型自治組織營造

當前,村民理事會被視為村民自治單元下沉的組織載體,能有效彌補村委會在村民自治中的主體缺位。它是村委會內部的一種村民自組織形式,不是取代而是協助村委會的工作,是在村黨支部和村委會的領導下,由農民自己通過選舉產生的一種社會自治組織[35]。村民理事會一般是在村民小組或自然村的基礎上成立的,但對于大季村這種管理半徑過大、村民小組眾多、人口規模龐大的村莊而言,以片區為單元成立村民理事會具有更高的合理性與可操作性。在試點工作中,大季村按照群眾推薦、組織把關的原則,制定了村民理事會選舉辦法,由群眾投票產生建議人選名單,在片區公布聽取意見后,由村民代表會議討論通過,形成當選理事會成員、理事長名單。根據較大片區配備5～7人、較小片區配備3～5人的規格,11個片區共選出村民理事會成員55名。這些成員大多是老村干、老黨員、老教師或致富能手,能夠在涉及本片區村民利益的各項服務中更好地發揮代言和牽頭功能。片區理事會的主要工作方法是“以理治事”,比如在解決安置房屋頂漏水的問題上,理事會成員通過走訪村戶征求和協調村民意見,做工作、講道理、做解釋,最終確定的補償方案獲得村民的一致認可。

“有事找理事會”已成為大季村村民在表達自身利益訴求時的直接反應。從這點來看,村民理事會能夠反映和維護自然村落村民的利益,將分散化的利益表達整合為組織化的利益表達[36]。這種新型自治組織的營造在鄉村社會織密了橫向到邊、縱向到底的基層工作網絡和社會關系網絡,也為村民個體提供了組織化和制度化的利益表達渠道,有助于“防止人們通過原子化的非制度化的利益表達方式去尋求利益的實現”[37],也有助于推動鄉村組織性社會力量的成長,增強村民自治的自主性和內聚力。村民理事會將本片區原有的各村民小組或自然村的村民進行整合,合理吸納不同利益主體及其訴求,進一步拓寬了村民自治的自主空間,在有效保障村民主體性的同時,也在片區層面積極配合和協助村委會的工作。

3.4 制度嵌入下的治理規則創制

制度作為政治過程的表達載體,在鄉村治理場域中展示出濃厚的實踐屬性。優化鄉村治理的制度構成、設置制度化的村民自治機制是鄉村治理實現“治理有效”的保障,也是鄉村政治規則化、鄉村治理法治化的內在要求。村民自治試點中的制度嵌入本質上是“行政權主導下的鄉村自組織制度設計”[38],是國家將制度、意志和政策等調控工具和外部要素輸入鄉村社會的過程。制度嵌入的目的是以制度規約的形式規范非正式治理單元的運轉,將治理事務納入制度、規范和程序的框架之內,從而限制鄉村社會的模糊空間,降低村民自治運行的監督成本。當完成這種制度嵌入或規則輸入之后,非正式治理單元中新型自治組織的運作方可實現有章可循、有制可依。在政策試點過程中,基層政府和組織愈發重視治理規則創制在鄉村治理創新中的重要作用,這點可從其工作方案中得到印證。

在全椒縣制定的《關于開展以村民小組或村民集中居住點為基本單元的村民自治試點工作實施方案》中明確規定了“建立健全工作制度體系”是試點工作的一項核心任務。在這種制度嵌入下,與“片區自治”相關的規則創制以健全村民自治的工作機制為主旨。圍繞片區村民理事會的日常運作,大季村的村治工作堅持依法依規,不逾越法律法規和村規民約的邊界,制定了《村民理事會章程》《村民理事會工作職責》《村民理事會議事規則》《日常管理制度》《財務管理制度》《議事協商制度》《工作報告制度》等。在村民理事會的工作方法方面,實施“六步理事法”,即村民“提事”→村兩委“定事”→理事會組織戶代表民主“議事”→村民集體討論“決事”→理事會受村民委托“辦事”→村民對理事會辦事過程和結果“評事”。這些治理規則的創制保證了村民自治中協商民主的制度化、規范化和程序化。

在外部和內部力量的共同作用下,“片區自治”取得的顯著成效主要表現為三個方面：一是黨在農村基層的領導核心地位得到強化。黨建單元的下沉使基層黨組織的觸角延伸到片區和村民小組,使得黨員之間、黨員與群眾之間的聯系更加緊密,強化了黨組織的核心引領作用和黨員的模范帶頭作用。二是村民自治組織網絡更加完善。村民理事會自身協助功能的有效發揮,便于村民自治下沉以更貼近村民,調動村落精英和社會資源。三是村民自治能力有所提升。“片區自治”在片區層面實施農民的自我管理、自我教育、自我服務、自我監督,為農民提供了利益表達、民主協商和平等參與的公共空間,在一定程度上提升了農民參與村民自治的主動性。

4 “片區自治”的限度及其優化路徑

農民是鄉村振興的主體力量,必須確立農民在鄉村的主體地位[39]。鄉村社會“個體化”和“空心化”日益凸顯、農村社會公共性消解、農村基層組織軟弱渙散等因素消解了農民的主體性地位。為擺脫農民主體缺位的現實吊詭,以農民組織化為初衷的基層治理創新實踐勢在必行,將農民組織起來也是實行鄉村振興戰略的基本前提[40]。要將農民組織起來,必須立足于鄉村實際,承認不同區域鄉村治理內容的異質性,探索多元化的鄉村治理模式。“片區自治”正是基于農民組織化原則,通過村民自治單元的適度下沉來重塑鄉村的共同體基礎,與鄉村振興戰略所強調的“治理有效”的目標相契合,應當對其創新價值給予肯定。然而,這種試點型的鄉村社會治理創新實踐畢竟是探索性的、零散性的、非連續性的。試點若想由點及面地鋪開,形成系統性、體制性和持續性的創新成果,就要在發現問題癥結的基礎上對自身不斷進行優化。當前的“片區自治”更像是一場未盡的實驗,在農民主體性建構方面仍面臨不少難題,如“片區自治”的內生動力不足、自治權能混亂、組織能力薄弱等。因此,激活內生動力、厘清自治權能、提升組織能力成為“片區自治”得以優化的當然路徑。

4.1 激活“片區自治”的內生動力

大季村“片區自治”的內生動力不足主要源自兩個方面：一是該村集體經濟缺乏持續“造血”功能。當前維持基礎設施建設和基層治理主要依靠村集體收入,而很大一部分集體經濟收入來源取決于農業產業化企業的土地租讓租金,過度依賴于企業的經濟效益,導致大季村收入來源過分單一,經濟基礎依然薄弱,這無疑深刻影響“片區自治”的施行動力和治理成效。二是片區理事會的組織功能尚未得到充分發揮。《試點方案》雖對村民理事會的功能作了較為完整的規定,包括開展協商議事、辦理公益事業、調解矛盾糾紛、維護村民權益、倡導文明新風、服務生產生活等。在服務生產生活方面又具體規定有構建基層綜合公共服務平臺,開展基本公共服務事項委托代理,為村民提供市場信息、生產技術、轉移就業、土地流轉、生產資料等方面的服務等。然而,在大季村片區理事會的實際工作中,政策宣傳和糾紛調解幾乎消耗了理事會成員的全部精力,再加上自身組織能力薄弱、經驗不足和資源有限,大大限制了片區理事會的功能發揮,同時也弱化了村民自治的內生動力。

“片區自治”的發起依托于運動式治理下行政力量的助推,其發起者仍是地方政府而非村民個體。盡管提升鄉村的自我發展能力需借助政府主導、制度供給等外力支持,但這并不意味著政府和制度的力量是內因,最根本的舉措是提升農民主體的可持續發展能力[41]。主要依靠地方和基層政府的行政助力不是長久之計,要改變當前鄉村治理“季節性”“事件性”[42]的治理慣性,必須真正提升鄉村治理的內生動力。只有徹底解決農民的主體缺失、不在場、隱身乃至虛化的主體性問題,才能培育和激發鄉村社會的內生活力,使農民真正成為鄉村治理的行動主體。“片區自治”為村民表達自身和參與村莊公共事務提供了一種組織平臺,但這也只是形式上的組織再造,并不意味著村民的主體性已被徹底激活。要扭轉農民在鄉村振興和村民自治“語境”中失語的處境,就應當徹底激活農民的主體性和內生動力。對于“片區自治”來說,一方面要壯大集體經濟,夯實集體經濟基礎,開辟多渠道的收入來源,加強土地流轉和規模化經營,實現產業興旺。只有當農民感到生活富足之后,他們才可能具有參與村莊公共事務的內生動力。另一方面,當片區理事會這樣的組織工具打造完成之后,應通過制度設計激發理事會成員全面履行職責的動力,充分發揮其角色功能,與村民小組長、村民小組成員積極互動,主動應對與村民自治相關的多方面問題。如果片區理事會的組織功能非常局限,無法吸引更多的村民參與村治事務,那么“片區自治”只會淪為徒有形式的空殼,也容易陷入鄉村治理內卷化的危機。因此,問題的關鍵不在于外在組織結構的調整和變化,而在于內生動力是否真正得以激活。

4.2 厘清“片區自治”的自治權能

在大季村“片區自治”的實際運行中,片區內的村民小組及村民經常從本片區或本村組的利益出發,爭取自治權力和自身利益,導致所決定的一些事項與行政村的整體決策發生矛盾,其結果往往是村民委員會介入片區公共事務的決策,進行統籌規劃和協調干預。在堅持村“兩委”對村民理事會等自治組織的思想領導與工作指導的基本原則下,很難規避村“兩委”對村民理事會事務的過度干預。這種現象的根源就在于沒有真正實現村民委員會與村民理事會“行政與自治”的職能分離。盡管在政策層面村“兩委”只是領導、指導和支持村民理事會開展工作,但這種規定實際上也是對二者權限界分的模糊處理。在實際的鄉村公共事務治理中,村兩委可能會給村民理事會分攤或轉移行政事務,也可能利用考核村民理事會工作績效的權力或以經濟補助的方式從財力上鉗制村民理事會的活動[43]。這樣一來,作為鄉村“微自治”[44]主要載體的村民理事會的運行就會被行政權力消解或吸納。在此情況下,“片區自治”仍無法有效擺脫“形式上有權、實際上無權”的村治困境,也無法有效彌補農民主體性的缺失。

破解農民主體性缺失困境的關鍵就在于“增權賦能”,增加和落實農民在鄉村振興中的財產權利和政治民主權利,提升農民的社會合作能力、綜合技能和文化選擇能力,重塑農民在鄉村振興中的主體地位[45]。農民主體性的發揮還需要相應的法律保障。與村民委員會和村民小組不同,法律沒有賦予片區理事會法定的不受外界干預相對獨立的民主自治權,這就很難保障其自身權能的有效發揮。因此,應在立法層面厘清村民理事會與村民委員會之間的權能。一方面,要確保村民小組或自然村或片區在村民自治中的主體地位,盡可能地壓縮行政干預的空間；另一方面,賦予村民理事會法定自治權不意味著撼動或侵蝕了村“兩委”在村民自治中的核心地位,村“兩委”始終應當是整個村莊村民自治活動的中心。唯有把握好以上原則,才能充分保證“片區自治”的良性運轉。

4.3 提升“片區自治”的組織能力

鄉村勞動力外流導致“空心化”的格局和鄉村治理的組織資源困境,對片區村民理事會的組織建設造成很大壓力。在大季村,大批青壯年常年在外務工經商,外出人口占到了村常住人口近一半,11個片區理事會的成員年紀普遍較大,集中在50歲至65歲,50歲以下理事會成員比例較低,僅有3人。主要原因在于該村無產業經濟支撐,青壯年如果留守參選理事會成員,將難以解決個人及家庭生存發展問題。很多青壯年一年通過外部流動就能獲得不低于村干部年薪的收入,而且他們大多數已經習慣外部流動的生活方式[46]。另外,“巧婦難為無米之炊”,經費缺乏和資金扶持力度不足成為制約“片區自治”能力提升的關鍵。村民自治單元的適度下沉只是試點的第一步,接下來,如何加大對片區的資金扶持力度,如何實現“費隨事轉”,如何通過“以獎代補”等方式來推進“片區自治”的組織建設,如何將更多的能干事、想干事的年輕人和鄉村能人吸納到新型自治組織之中,還需要構建和完善相關的激勵機制。

新型村民自治組織的發展必須以人為基礎,拋開村民談自治無異于“緣木求魚”。因此,要回歸于片區村民理事會的組織能力建設,一方面要優化組織成員結構,適當引導鄉村有能力、有良好教育背景的年輕人進一步回流,鼓勵中堅農民、本土鄉賢、返鄉力量等共同參與村民理事會選舉,成為理事會成員,并依據能力大小、專業特長進行合理分工。另一方面,可以通過聘任專業性人才定期到村培訓的方式來提高理事會成員運用政策和技術的能力,尤其是信息化技術的能力。在條件具備和技術成熟的地方,進行網上開會、網上表決、網上投票等,可能會成為村民自治有效實現的新形式,使理事會會議、村民小組會議、村民會議難以或無法召開等問題迎刃而解。此外,應完善相關的激勵措施和配套政策,進一步加大對“片區自治”的扶持,探索建立“市縣支持、鎮村獎補、村民自籌”的資金籌措機制,保障片區村民理事會的日常工作開支。同時,授權片區理事會提取一定比例村民小組集體經濟收入作為理事會日常工作經費。

5 結語

在鄉村振興戰略背景下實現“治理有效”的目標,需要不斷探索村民自治的有效實現形式,鼓勵以村民小組或自然村為基本單元的村民自治地方創新實驗。“片區自治”將分散的村民小組整合為若干片區,在“村”與“組”之間重構了一種非正式的治理單元。“片區自治”具有特定的生成邏輯和運轉機制,但面臨著農民主體性缺失的難題。任何組織化的探索都要回歸于個體和“人”本身,都要以激發人的主體性為根本旨向。鄉村振興戰略的實施應堅持將促進農民對美好生活的追求,切實維護農民群眾的根本利益,實現農民共同富裕、提升農民獲得感、幸福感和安全感作為出發點和落腳點。以組織化來重塑農民主體性,是新時代鄉村振興的基礎性路徑。要真正實現鄉村振興,村民自治的實踐探索應力求找到最適合的組織形式,同時應在加強農民組織化的基礎上,依托農民主體性建設徹底提升農村內生發展動力,增強農民的認同感、積極性和參與度。