國家治理效能的實現機制：一個政策過程的分析視角

龐明禮

(中南財經政法大學公共管理學院，湖北武漢430073)

黨的十九屆四中全會指出：“要構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系,加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能?！敝腥A人民共和國成立70年來取得的歷史性成就充分證明,中國特色社會主義制度和治理體系是具有治國理政的顯著優勢,是當代中國經濟社會發展和人民幸福的根本保證。治理效能如何是衡量制度的一種重要標準。制度不會自動發揮作用,需要通過一系列政策過程才能轉化為治理效能。可以說,國家治理效能是若干個政策績效的綜合反映和整體呈現。因此,本文嘗試從政策過程的分析視角,解讀十九屆四中全會提出的國家治理效能的實現機制。

1 理解國家治理的中國語境

我們很難從理論上評價國家治理制度的優劣,畢竟“各國之間最重要的政治分野,不在于它們政府的形式,而在于它們政府的有效程度”[1]1。因此,理解中國國家治理效能的實現機制,須將中國的政治現實同歷史延續、人文環境、風土人情等情景聯系起來思考。

1.1 堅持黨的集中統一領導

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導,中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。”從體制上講,這個優勢就是黨的集中統一領導。黨的集中統一領導,表面上看是單一制的國家結構形式決定的,但本質上是因為其歷史地位與領導能力得以形成的。中國共產黨自中華人民共和國成立初期便選擇了單一制的國家結構形式。面對內憂外患的混亂局面,迫切需要有一個絕對的權威來將全國有限的資源進行集中整合,在百廢待興的國土上實現秩序和發展。在這一歷史時期,中國共產黨勇于擔當,不負使命,緊緊依靠人民,調配全國資源,把中華民族從一片廢墟中帶向了發展和繁榮。歷史經驗告訴我們,凡是黨的權威得以維護和鞏固的時候,中國就是實現穩定和發展的時候；凡是黨的權威受到挑戰、個人主義滋長、地方秩序混亂的時候,國家的發展便停滯不前。

需要說明的是,黨的集中統一領導并不是單純的中央集權。它既考慮到權力向中央集中,又賦予地方經濟和社會發展的自主權；既堅持全國一盤棋,又基于中國區域和民族特點而包容地方多樣性。它的價值和目標就是尋求并保持國家內部的動態平衡,也就是既利于國家統一,又利于因地制宜,簡言之,既保證中央的積極性,又保障地方的積極性。

1.2 在長期人治(德治)傳統基礎上建構法治國家

我國是一個有著悠久人治傳統的國家,人治(德治)思想最早可以追溯到春秋時期?？鬃釉唬骸暗乐哉?齊之以刑,民免而無恥；道之以德,齊之以禮,有恥且格。”意思是說,用政令來治理百姓,用刑法來整頓他們,老百姓只求能免于犯罪受懲罰,卻沒有廉恥之心；用道德引導百姓,用禮制去同化他們,百姓不僅會有羞恥之心,而且有歸服之心。雖然在中國歷史文化中不乏以韓非子為代表的法家思想,其中包含著較多與現代法治精神相吻合的思維觀念、價值取向和道德意蘊,但是,中國傳統法家思想很少能夠上升到現代“法治論”的層面來論述和推行依法治國方略,也沒有形成明確而系統的法治理論?；谌寮宜枷朐谥袊鴼v史文化中的絕對主導地位,以德行(德治)為基礎的人治(德治)思想幾乎是中國傳統治國理政的主導性理論主張。

近代以來,我國開始了從人治(德治)向法治轉向的百年探索。特別是中華人民共和國成立以后,黨和政府開始加強對公權力的約束,進行了行政法制的初步建設。時至今日,雖然依法治國已是寫入憲法的治國方略,社會主義法律體系也已基本形成,但不可否認的是,同黨和國家事業發展要求相比,同人民群眾期待相比,同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比,法治建設還存在一些不適應發展、不符合現實的問題,無法可依、有法不依、執法不嚴、違法不究等現象還一定程度存在,建設社會主義法治國家的道路還有較長的路要走。因此,當前的國家治理必須依托于以法治為主導、以人治(德治)為補充的基本國情。換言之,依法治國與以德治國必須相結合,這是中國歷史文化傳統因素決定的,不以人的意志為轉移,但“德治”是新時代的德治而不是傳統的德治。

1.3 “有事好商量”的人文環境

習近平指出：“在中國社會主義制度下,有事好商量,眾人的事情由眾人商量,找到全社會意愿和要求的最大公約數,是人民民主的真諦。涉及人民利益的事情,要在人民內部商量好怎么辦,不商量或者商量不夠,要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅持有事多商量,遇事多商量,做事多商量,商量得越多越深入越好?！盵2]習近平這段重要講話深刻揭示了“有事好商量”的思想內涵和現實功效。商量就是將各自的觀點在眾人面前展示出來,是觀點和意見的交換過程。一方面,可以通過商量碰撞出思想的靈感和智慧的火花,為現實問題尋求最有效的解決方案；另一方面,商量的過程也是求同存異、凝聚共識的過程,當出現比較大的分歧時,便于清晰地了解彼此的關切點,知道進退的分寸。

從人性的角度來講,“有事好商量”體現的是一種德性要求,強調做事都要留有余地、適可而止,盡量不要有過激的思想和行為,即中庸之道。以中庸之道指導治國理政時,策略靈活、順時而變則成為政策過程的基本原則,強調根據社會問題發展變化的時機和規律,靈活適度地處理問題。很顯然,中庸之道長期影響著中國人的行為方式,治國理政者的行為自然也概莫能外。即使我們在今天追求國家治理現代化時,它依然是一種確保治理效能的重要文化因素。

1.4 隱忍守法的樸實民風

中國是一個民風樸實的國家,從歷史到現代,民間社會都講究隱忍守法。隱忍守法是指民眾不愿意通過行政訴訟的方式維護自身權益,體現的是中國人相對喜歡穩定與順從、奉公守法、本分做人的歷史文化心理。林語堂曾評說,“中國人曾忍受暴君、虐政、無政府等種種慘痛,視此等痛苦為自然法則。”[3]31這雖有夸張不實之嫌,但也恰恰表明隱忍守法是中國樸實民風的一種真實寫照。

因此,以權益抗爭為出發點的行政訴訟制度在中國似乎有點水土不服,發展得既不順暢也不充分。首先,在中國傳統觀念中,個人價值處于從屬地位,而行政訴訟則把個人視為擁有獨立人格和權利的個體,承認法治范圍內的自由意志；其次,在中國傳統觀念中,情、理、法共同構成了一個立體的行為規范和價值體系,情與理在解決糾紛中的價值高于抽象的、非人格化的法律規范；最后,在中國傳統觀念中,宗族、血緣、鄰里等關系把個體置于感性情景之中,而行政訴訟強調非人格化的理性,因而即使在行政訴訟中勝訴,一旦回到關系社會之中,有可能會被貼上“另類”的標簽。因而基于隱忍守法的樸實民風,我們更要強調黨政干部在政策執行中注意“法治”與“德治”的融合。

2 中國國家治理效能實現機制的構建及其運行過程

中國國家治理效能的實現機制是符合中國語境的“行得通、真管用、有效率”的機制,包括頂層設計的決策機制、高位推動的執行機制、層級節制的監督機制,三者之間相互聯結、協同運行。

2.1 頂層設計的決策機制

中國是社會主義國家,但是“怎樣建設社會主義”并沒有一成不變的“說明書”。改革開放以來,黨和政府在汲取與積累社會主義建設經驗、探索基于中國國情的理論指導情況下,堅持“摸著石頭過河”以及與頂層設計相結合。事實證明,“摸著石頭過河”是富有中國特色、符合中國國情、能夠產生治理效能的國家治理實踐。今天,我們需要根據社會主要矛盾的變化以及改革進入深水區的時代特征,將國家治理模式由“摸著石頭過河”轉向“加強頂層設計”。

頂層設計的決策機制通常針對的是國家發展中的“大問題”。雖然“東西南北中,黨政軍民學,黨是領導一切的”,但并不意味著黨是管理一切的。領導與管理最大的區別在于,領導更具有目標屬性,管理更強調過程屬性。堅持黨的集中統一領導,就是要對國家發展中的具有普遍性、復雜性、系統性的“大問題”做出戰略性決策與政治方向的把握。

針對“大問題”的公共決策往往可以實現政策目標的清晰性,但不得不在文本表述上體現為模糊性。一方面,公共需求與政策供給呈反向運行特征。公共需求是公民個體需求的集合,自下而上向決策層傳遞。決策層基于地域、民族、性別等需求差異性的考慮,只能將政策目標表述清晰,將政策工具選擇、政策資源配置等具體執行活動進行模糊性表述。另一方面,政策的民主化與科學化之間存在張力。中國公共決策過程特別注重商量,這是政策民主化的重要載體,商量的結果往往排除掉追求極致、難以實現的政策目標和政策語言,接受那些策略靈活、順時而變的政策目標和政策語言,這恰恰與科學性的政策特點不太相符。科學性更強調特定環境下特定對象的運行規律,強調過程的可追溯性,不強調無限制的普遍性。在這種政策決策民主化與科學化的張力之間,公共決策更強調基于“有事好商量”人文環境的民主化決策機制。

政策模糊是國家治理中的客觀存在,但政策模糊有程度高低之分。高模糊性的公共政策意味著留給決策者的解釋空間極大,決策者可以根據自己的主觀偏好解釋,執行者處于從屬地位,是典型的人治狀態；相反,低模糊性的公共政策意味著公共政策具有很強的剛性,留給決策者的解釋空間極小,決策者進行政策解釋或政策替代的難度極大,執行者無須揣測決策者的政策意圖,可以獨立自主地照章辦事,是典型的法治狀態。當前,我國正在長期人治(德治)傳統基礎上建設社會主義法治國家,即從高模糊性的人治狀態向低模糊性的法治狀態轉變。

但政策模糊也未必是政策缺陷。在中國,政策模糊既可以保證地方政府在政策目標上向中央看齊,以中央的政策目標作為行動的主要方向和指引,又允許地方政府根據本地實際情況將中央政策具體化,客觀上構成了對地方政府自主創新的有效激勵。因此,政策模糊在某種程度上是一種可以實現經濟績效和政治穩定相統一的治理方式,只是我們需要避免模糊性趨高。

2.2 高位推動的執行機制

決策中的“頂層設計”往往會面臨著執行中的“泥濘前行”[4]。執行者需要吃透政策目標,準確理解政策意圖,結合本地實際情況采取切實可行的執行方式。表面上看,地區差異性可能會導致執行方式選擇與配置的多樣化。實際上,基于國家治理語境的一致性,各地的執行方式具有極強的相似性,已經可以上升為普遍性的執行機制,即以領導高度重視為依托,以開會為手段,以尺度拿捏為策略的高位推動的執行機制。

2.2.1 領導高度重視是高位推動的執行機制的重要依托

堅持黨的集中統一領導,有利于調動各方面的資源,集中力量辦大事,這是我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢。因此,地方黨政領導對某一公共政策的高度重視,必將有利于其有效執行；對某一社會問題的高度重視,必將有利于其有效解決。事實上,任何社會問題,不論其復雜程度與處理難度有多大,都會因為領導高度重視而得到有效解決?！袄洗箅y,老大難,老大重視就不難”,這一諺語生動形象地表明了領導高度重視的現實有效性。

目前,領導高度重視逐漸形成了相對穩定的工作機制,即領導牽頭、部門協調、財政支持、結果導向。領導牽頭就是地方黨政領導作為落實重大決策的第一責任人；部門協調就是地方黨政領導召集相關職能部門負責人,了解政策資源配置情況,明確各方主體責任,通過科層體制自上而下的等級傳導、政治紀律、權威資源等督促各職能部門提高執行力,必要時還會成立工作專班,“在政府內部采用可選擇性的結構機制,取代傳統部門,避免組織僵化造成的困擾”[5]94；財政支持就是撥付專項經費,為政策執行提供充足的資金支持；結果導向就是以問責壓力督促各職能部門負責人克服困難,勇于擔當,完成預期政策目標。從結果來看,這種治理機制具有很強的實用價值。

2.2.2 開會是高位推動的執行機制的重要手段

科層體制要求在勞動分工基礎上,將每個崗位的權力和責任制度化。科層制中的人員都服從制度規定,按才干獲得晉升機會,忠于職守而不是忠于某個人。顯然,科層體制的有效運作需要科學、明晰的規章制度,但當人治思維與政策模糊同時存在時,科層運作的失效就在所難免。在此背景下,開會也就成為一種適合中國語境的國家治理的有效方式。會議參加人員往往會存在職位高低之分,職位低者自覺接受職位高者的工作安排,與公共政策的縱向傳導機制相似；開會的目的是將思想統一到決策精神上來,提高對政策執行重要性的認識,調動政策執行者的主觀能動性；政策執行主體尤其是基層政府,接收大量的政策文本,但對于政策文本之外的信息知之甚少,再加上政策水平的局限,很難對接收到的政策信息按重要性排序,而開會可以對政策模糊進行解釋,減少執行主體對尺度拿捏的顧慮,幫助其更加獨立自主地開展工作。

作為執行機制的開會,有這三大特征。一是會議場景正式化。會議安排有嚴格的形式規范,包括會議地點、參會人員、參會要求等方面。這些規范化的會議安排以一種隱喻或不易察覺的方式強化參會人員對決策或政策的認同。二是參會人員層級化。參會人員的確定不僅與工作性質或專業職能相關,還暗示了會議規格與權威性。主席臺就座與發言的領導在科層組織內權威層級越高,表示領導重視程度越高。三是會議語言格式化。會議中通常會使用“統一思想,提高認識”“領導高度重視,廣泛宣傳發動”“明確任務、落實責任、協調配合、形成合力”“加強監督檢查、嚴格問責”等標準化語言表達。這無疑表達出該政策或決策需要引起執行者的高度重視并不折不扣地去執行。

因此,開會既是集體議事平臺,通過溝通互動、信息交流,達成共識,推動集體行動；也是一種技術控制手段,通過這種正式化、程序化、層級化、工具化的言語行為,使科層制的層級結構功能得以強化；還是科層運轉的傳輸帶與潤滑劑,讓公共政策得以順利貫徹落實,部門摩擦得以協調,政策阻滯得以疏通。但是,不能把開會在國家治理中的現實有效性理解成永久有效性,更不能理解成正當性。以法治為前提的、以分工為基礎的科層治理仍是中國國家治理體系的目標。

2.2.3 尺度拿捏是執行主體的策略選擇

尺度拿捏的發生機理相對復雜。首先,執行主體需要利用自身政策資源,靈活高效實現政策目標,這為執行過程中的尺度拿捏提供了空間；其次,“有事好商量”的人文環境促使執行主體與目標群體之間保持著頻繁互動,執行主體試探目標群體對公共政策的需求程度,目標群體試探執行主體的政策意圖和執行力度；最后,隱忍守法的樸實民風客觀上為尺度拿捏意識提供了條件,特別是對于目標群體接受意愿不強、執行難度大的公共政策,尋找政策變通的客觀理由相對容易。因此,面對接到的政策執行任務,執行主體并非只有執行和不執行兩個選項,甚至都不存在不執行的選項,所有的公共決策都必須得到執行?，F實的情況是,執行主體在對政策重要性進行排序之后,需要選擇具體的行為策略。

在政策執行的尺度拿捏中,根據執行主體的行為動機不同,可以將執行方式分為政績式執行和避責式執行。政績式執行是執行主體充分利用政策資源,創造性開展工作,保質保量完成政策目標。其中,保質保量是重點,是對執行程度的反映。執行主體期待在此過程中能夠得到對其敬業精神和工作能力的認可甚至褒獎。避責式執行是執行主體以風險最小化為導向,象征性地執行政策,以滿足政策目標的最低標準,常常以“忙而不動、納入常規、隱匿信息、模糊因果關系、轉移視線”[6]等形式存在。執行主體有可能在政績和避責之間選擇。如果執行政策能夠創造出高顯示度的政績,執行主體傾向于政績式執行；如果執行政策不足以讓執行主體創造出明顯政績,則可能傾向于將成本投入和外部壓力控制在其可承受的范圍之內,以不被問責作為其行為目標。

頂層設計的公共政策在具體實踐中有可能導致避責式執行。在缺乏頂層設計時,為解決轄區內的社會問題,地方政府會大膽創新,總結出一套解決此類問題的經驗和做法,受到上級部門甚至中央的認可,凸顯出其創新能力和工作業績；存在頂層設計時,各執行主體面對相同的政策目標,政績顯示的方式只能是完成政策目標的程度,在“有事好商量”、強調定性而不強調定量的人文環境中,對完成政策目標程度的評價便帶有主觀性,如果大量的政策資源投入未必產出優于其他執行主體的政策績效,就有可能以“跟著走、不掉隊”為導向的避責式執行策略。因而為避免避責式執行造成改革創新動力不足,我們在治理中開始探索干部容錯糾錯機制來鼓勵政策執行與開拓創新。

但尺度拿捏應該只針對政策工具、政策資源、執行方式等,不應該包括政策目標。決策者允許執行主體拿捏尺度,本質上是想提高目標群體對利益調整的接受程度,從而降低公共政策的實現難度。但是,一旦形成了尺度拿捏的思維慣性和行為習慣,執行主體便不會刻意區分哪些政策要件需要拿捏尺度,哪些政策要件必須無條件執行。因此,如果過于強調尺度拿捏的靈活性,將會降低執行主體實現政策目標的努力程度；必須深入理解尺度拿捏的客觀原因,剖析可供拿捏尺度的政策要件,確保政策目標的剛性約束,正確處理政策原則性與靈活性的關系。

2.3 層級節制的監督機制

監督機制是執行機制的助推器,是實現政策目標的重要保障。中國的監督機制呈現出“內部監督為主、外部監督為輔”的特征。一方面,當前中國正在經歷著前所未有的大變局,新聞媒體應該肩負起時代擔當,“必須把政治方向擺在第一位,牢牢堅持黨性原則,牢牢堅持馬克思主義新聞觀,牢牢堅持正確輿論導向,牢牢堅持正面宣傳為主”[7],因此新聞媒體要堅持正面監督與輿情引導相結合。另一方面,隱忍守法的樸實民風使得民眾的監督意識、監督意愿和監督能力不強,民眾在客觀上往往沒有意識到自身權益的得失,有時候即使意識到了自己權益的得失,除非嚴重程度較高,否則也不愿意采取正常的監督渠道維護自身的合法權益。因此,內部監督非常重要,要起到有效的作用。

在內部監督中,層級節制的督查檢查是最重要的監督形式。首先,由決策者發起督查檢查。決策者是政策目標的設定者,最清楚文本背后的政策精神和政策意圖,對政策執行效果與政策目標的契合度最有發言權。其次,由科層體制保障實施?？茖芋w制強調權力系統層級節制,每個下級均受上級的監督,從技術上看可以達到最高的完善程度,是最合理的統治形式[8]248。因此,只要決策層發出指令,在層級節制體系節點中的個體就需要無條件服從。最后,以問責作為監督機制有效運行的抓手。監督機制的作用不僅僅在于對執行主體產生行為約束,更在于對執行主體產生實際效果的預期,從而增加其責任意識,切實履行崗位職責,有效提升自身執行力,準確、完整、及時地執行上級政策,實現政策目標。

當然,督查檢查也有客觀局限性。一方面,督查檢查容易造成政策資源浪費。各級執行主體在最高決策層督查檢查之前,往往會先行在自己轄區內進行督查檢查。這樣,對于基層執行主體而言,決策層級越高,其面對的督查檢查的頻次越高,造成多頻次、重復性的督查檢查；另一方面,容易導致“痕跡主義”。國家治理體系內部的督查檢查擁有信息資源的優勢,但是,其專業度不夠,容易受到材料數量、精美程度等形式化的因素所影響,無意中讓執行主體形成了“重形式、輕實績”的習慣。這些局限性會在客觀上限制運用國家制度管理社會各方面事務的能力。因此,督查檢查固然是實現治理效能的保障,但這主要適用于國家發展的特定歷史階段。這一歷史階段的突出特征就是國家治理體系的開放程度相對較低,其他監督機制作用相對較小。在這一歷史階段,督查檢查具有實現國家治理效能的科學性和有效性。

總體來看,在國家治理的中國語境下,頂層設計的決策機制是實現國家治理效能的前提,為國家治理把脈定向；高位推動的執行機制是實現國家治理效能的關鍵,為國家治理砥礪前行；層級節制的監督機制是實現國家治理效能的保障,為國家治理保駕護航。三者之間是有機整體,相互聯結,共同構成了國家治理效能的實現機制,如圖1所示。

圖1 國家治理效能的實現機制

3 讓國家治理效能實現機制的運行更加高效

歷史已經證明,中國特色的國家治理體系與治理機制具有強大生命力和巨大優越性。但不能基于過去的經驗推斷出現有治理體系和治理機制具有一勞永逸的顯著優勢,必須要順應時代潮流,不斷完善國家治理體系和治理機制,以更加高效地實現國家治理效能。

3.1 用法制精神指導公共決策，提高政策科學化水平

法制與政策有共同之處。二者都是由國家權威組織做出的、具有普遍約束力的行為規范,引導并塑造社會成員的價值取向,制約不利于政權穩定和經濟社會發展的行為發生。法制與政策也有不同之處。法制的穩定性更強,一旦公布實施不得隨意更改；法制的嚴謹性也更高,在實施過程中的解釋空間很小。因此,法制是更加科學的行為規范。從這個意義上講,要想提高公共政策科學化水平,可以在公共決策過程中借鑒法制精神。

一方面,要提高公共政策的穩定性。要提高決策者的預判能力和公共政策的前瞻性,對公共政策實施過程中可能面臨的外部環境變化做出盡可能充分的評估和準確的判斷,對目標群體的結構化特征及其變動規律要進行充分的研究,對政策資源配置情況要預先認真梳理。另一方面,要提高公共政策的可傳播性。公共政策的可傳播性是指公共政策是否能夠被非政策分析人員所理解,不同的個體對其理解上是否會存在差異。在政策目標的表述上要更加嚴謹,慎用需要二次解釋的表述方式,力求清晰,壓縮執行主體尺度拿捏的空間；在政策內容的表述上,多用能夠表達具體工作要求的引導性語言,少用約束執行主體行為方式的禁止性語言。

3.2 慎用“上級交辦的其他任務”作為工作安排依據，貫徹落實“三定”方案

在政府部門的工作職責中,最后一條通常都是“完成上級交辦的其他任務”或類似表述。此條應該是起兜底功能的規定。也就是說,在政府部門的“三定”方案中,對其工作職責進行了盡可能充分、詳細的羅列,適用此條規定的情況比較少。當多個部門同時承擔某項公共政策的執行任務時,由上級單位指定某一部門牽頭、其他部門配合,也許從職責分工的角度看,牽頭部門不應該是政策執行任務的主要承擔者,但為了減少推諉扯皮,降低協調的難度,做出臨時性的分工安排,這時需要適用此條規定。

然而,從調查來看,基層政府職能部門有相當多的時間是在完成上級黨委政府布置的其他工作任務,如精準扶貧、掃黑除惡、創建衛生文明城市、招商引資、化解信訪矛盾等。這些工作任務固然重要,但并非每個部門都與其相關,或都存在這些問題。一些不存在這些問題或不相關的部門,往往會通過“痕跡管理”的方式向上級黨委政府證明此項工作已經完成。這既浪費了政策資源,又降低了治理效能。因此,各級領導干部應提高對職權法定的認識,維護“三定”方案的嚴肅性,慎用“上級交辦的其他任務”作為工作安排的依據。

3.3 強化擔當精神，提高擔當能力

習近平將共產黨人的擔當精神闡釋為“面對大是大非敢于亮劍,面對矛盾敢于迎難而上,面對危機敢于挺身而出,面對失誤敢于承擔責任,面對歪風邪氣敢于堅決斗爭”[9]?？梢?“擔當”一詞,從主觀上理解是一種精神,從客觀上理解是一種能力。

理論上講,以理性、分工、專業化為特征的科層制是最有效率的公共組織體系。當任務指令發出后,在層級節制體系節點中的個體就必須無條件服從,像機器一樣按規則和指令執行。因此,科層制可以理解為國家治理現代化的重要標志之一。然而,現代化不是當前中國國家治理體系和治理能力的實然狀態,而是努力的方向。同時,黨委政府的人民屬性與責任擔當精神,也決定了各級黨政干部既需要有科層制的法定職權盡職盡責的特點,又需要超越科層制的特點而勇于擔當人民與歷史賦予的政治使命,因而中國國家治理的現實語境決定了“擔當”的時代價值。各級領導干部要樹立擔當精神,提高擔當能力,清清楚楚、不折不扣地履職盡責,積極主動承擔邊界不清楚或需要多部門配合的工作,有勇氣解決存在困難甚至風險的難題,為事業需要不怕苦、不怕累、不怕受委屈,把精力和注意力放在尋找工作中的難點和解決影響改革發展的問題上,能夠清楚辨別對黨和人民根本利益有利的事業[10]。

3.4 拓寬政策績效評估渠道，提高評估科學性

內部監督為主、外部監督為輔是中國監督機制的現實狀態,但也重視“內部發起、外部實施”機制,即第三方評估。第三方評估是指由被評對象和服務對象之外的第三方機構評估治理績效。通常認為,獨立性是第三方評估最大的優點,學術界也因第三方評估無法實現獨立性而頗有微詞。事實上,對第三方評估獨立性的理解不能過于機械。黨的集中統一領導體制決定了黨政權力總是推動工作最有效的工具,第三方評估也需要借助黨政權力才能順利實施。因此,“內部發起、外部實施”的第三方評估是解決督查檢查局限性、拓寬政策績效評估渠道的重要舉措。

事實上,第三方評估的最大優點是以專業性為依托、以科學性為歸宿。第三方評估主體通常是高校、科研院所或專業公司,評估人員對評估知識的了解和掌握比較充分,具有較高的專業素質,能夠按照規范的評估程序開展工作,所得出的評估結果可信度相對較高。因而黨委政府充分利用第三方評估等措施提高政策績效評估科學性,有助于提高國家治理效能。

3.5 厘清問責與容錯的邊界，提高問責的精準度

當公職人員出現差錯或失誤時,應該自覺承擔政治、行政、法律、道義責任,并根據責任的大小以及后果的嚴重程度來匹配相應的責任承擔形式。然而,問責只是防止公職人員不作為、亂作為而構建的懲戒性機制,其目的不在于問責本身,而在于以此對公職人員產生心理震懾。要想使公職人員盡職盡責,還需要有“讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”的容錯機制。二者互為補充、不可分割。只強調問責而忽視容錯,容易抑制人們干事創業的積極性；只強調容錯而忽視問責,則容易導致亂作為。

把容錯與問責的邊界劃分清楚,才能使二者開成合力,共同提高國家治理效能。習近平總書記指出：“要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤,同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤,同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失,同為謀取私利的違紀違法行為區分開來?！盵11]這為劃清容錯與問責的邊界指明了方向,下一步需要將習近平總書記的重要指示細化為切實可行的行動指南,提高問責的精準度,為廣大黨政干部在推進國家治理體系現代化與轉化國家制度優勢為治理效能中有新作為、新擔當提供充足的政策空間。

綜上所述,本文所論述的領導高度重視、政策模糊、開會、尺度拿捏、督查檢查等治理方式,看似都是被學術界批評的對象,但是,當這些治理方式相互疊加時,構成了富有中國特色的、能夠轉化為治理效能的國家治理機制,中華人民共和國成立70年來經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡就是最有力的證據。同時,黨的十九屆四中全會指出：“當今世界正經歷百年未有之大變局,我國正處于實現中華民族偉大復興關鍵時期?！边@就需要我們不斷適應國際國內環境的變化,保持定力,勇于擔當,完善國家治理效能的實現機制,為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供強大的體制機制支撐。