世界銀行貸款項(xiàng)目中的市政財(cái)務(wù)與債務(wù)分析策略研究

■ 韓 偉

（遼寧省城市建設(shè)改造項(xiàng)目管理有限責(zé)任公司）

近十年，世行作為我國(guó)開(kāi)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作與交流的多邊平臺(tái)地位更加凸顯。目前，從地方政府獲得世界銀行貸款的項(xiàng)目占近40%的比例來(lái)看，世行貸款項(xiàng)目在地方城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)中投入較大比重，也發(fā)揮著更加重要的作用。地方政府在申請(qǐng)世界銀行貸款項(xiàng)目過(guò)程中，通常經(jīng)由省級(jí)財(cái)政廳、發(fā)改委及項(xiàng)目管理、執(zhí)行的相關(guān)機(jī)構(gòu)組織發(fā)起，并宏觀統(tǒng)籌各地市級(jí)政府結(jié)合各自實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r和需求參與到相關(guān)項(xiàng)目中來(lái)。本文將從地市級(jí)政府參與世行貸款項(xiàng)目的角度，探討如何更好地進(jìn)行市政財(cái)務(wù)與債務(wù)分析以增加世行項(xiàng)目貸款的可行性。

1 世界銀行貸款項(xiàng)目中進(jìn)行市政財(cái)務(wù)與債務(wù)分析的必要性

世界銀行貸款項(xiàng)目周期一般包括項(xiàng)目的選定（或稱(chēng)鑒定）、項(xiàng)目的準(zhǔn)備、項(xiàng)目的評(píng)估、項(xiàng)目談判、項(xiàng)目執(zhí)行與監(jiān)督、項(xiàng)目的總結(jié)評(píng)價(jià)六個(gè)階段。完成整個(gè)項(xiàng)目周期是極其復(fù)雜和漫長(zhǎng)的過(guò)程，世界銀行和項(xiàng)目單位均需投入大量的人力進(jìn)行工程建設(shè)、資金撥付、招標(biāo)采購(gòu)、監(jiān)督檢查等管理工作。

世界銀行貸款項(xiàng)目從前期的立項(xiàng)、準(zhǔn)備和評(píng)估的環(huán)節(jié)開(kāi)始就至關(guān)重要，世界銀行對(duì)每一個(gè)使用其貸款的項(xiàng)目都需從技術(shù)上到經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行全面而詳細(xì)的調(diào)查評(píng)估，以確定該項(xiàng)目在貸款國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的優(yōu)先性和可行性。從我國(guó)來(lái)看，地方性政府申報(bào)世行貸款項(xiàng)目的通過(guò)性很高，占全國(guó)總貸款項(xiàng)目的五分之一以上。近些年世界銀行在貸款項(xiàng)目審批中，更注重由點(diǎn)及面，把握區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色和城市建設(shè)特性及優(yōu)勢(shì)，從地方和區(qū)域范圍進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施的針對(duì)性、靈活性和操作力度也更高。地方政府申報(bào)世行貸款項(xiàng)目，通常會(huì)整合各地市級(jí)城市的優(yōu)勢(shì)資源和發(fā)展需求統(tǒng)籌規(guī)劃，因此，市政財(cái)務(wù)和債務(wù)分析在這個(gè)環(huán)節(jié)就顯得尤為重要，在項(xiàng)目準(zhǔn)備和評(píng)估階段是不可或缺的一環(huán)。以世界銀行貸款項(xiàng)目“遼寧某供水項(xiàng)目”為例，項(xiàng)目中的五個(gè)子項(xiàng)目涉及到遼寧省沈陽(yáng)市、鞍山市、撫順市、阜新市和蓋州市五個(gè)城市，目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)安全、可持續(xù)和高質(zhì)量的供水服務(wù)并加強(qiáng)和改善五家自來(lái)水公司的供水運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量。子項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中，各市都結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)分析做具體的財(cái)務(wù)與債務(wù)分析預(yù)測(cè)，估算投資項(xiàng)目的內(nèi)部收益率，并和加權(quán)平均資金成本（加權(quán)平均資金成本是以債務(wù)與權(quán)益在投資總成本中所占比例為基礎(chǔ)進(jìn)行計(jì)算的）進(jìn)行比較；提出項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)可持續(xù)性和實(shí)現(xiàn)成本回收所需要的價(jià)格水平，并評(píng)估參與子項(xiàng)目主體提供配套資金和承擔(dān)債務(wù)的能力。最后的結(jié)論就是子項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率高于經(jīng)濟(jì)成本，不僅具有可行性還具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)抗性，并以此證明遼寧城鎮(zhèn)供水安全可持續(xù)發(fā)展示范項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)上是有受益的，在財(cái)務(wù)上也是可行的，還貸能力和資質(zhì)的論證也是有力的。由此可見(jiàn)，市政財(cái)務(wù)與債務(wù)分析在地方政府參與世行貸款項(xiàng)目的申報(bào)、準(zhǔn)備和評(píng)估過(guò)程中不可或缺。具體項(xiàng)目如下-世界銀行貸款遼寧某供水項(xiàng)目：

表1 經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率及敏感分析

鞍山、撫順、阜新、蓋州以及沈陽(yáng)子項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率分別為20.81%、 10.96%、29.53%、14.02% 以及27.23%，超過(guò)了9%的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)成本，證明該項(xiàng)目從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看是可行的。敏感性分析指出，任何單一或復(fù)合的不良情況發(fā)生，例如資本成本增加5%，收入減少5%，一年施工延期或者資本成本增加5%與收入減少5%同時(shí)發(fā)生，都不會(huì)使EIRR低于8%的最低可接受率。因此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，該項(xiàng)目具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)抗性。

2 世界銀行貸款項(xiàng)目中市政財(cái)務(wù)與債務(wù)分析策略

作為參與世界銀行貸款項(xiàng)目的主體之一，地方政府在對(duì)某一項(xiàng)目做具體分析和確定的時(shí)候，要加強(qiáng)項(xiàng)目的可行性研究，而對(duì)市政財(cái)務(wù)與債務(wù)分析就是就財(cái)務(wù)可行性研究的重要部分，即從微觀角度對(duì)項(xiàng)目在財(cái)務(wù)上的收支情況進(jìn)行預(yù)測(cè)分析和研究。而如何既專(zhuān)業(yè)又有策略地進(jìn)行市政財(cái)務(wù)分析與債務(wù)分析是增強(qiáng)項(xiàng)目的可行性和通過(guò)性的重要思路之一。

2.1 構(gòu)建宏觀視野見(jiàn)微知著，結(jié)合經(jīng)濟(jì)分析提升項(xiàng)目社會(huì)效益和價(jià)值影響力

項(xiàng)目申報(bào)中，宏觀經(jīng)濟(jì)分析與微觀財(cái)務(wù)分析是相輔相成的，但對(duì)參與項(xiàng)目的地市級(jí)單位來(lái)說(shuō)，很多時(shí)候并不會(huì)考慮得這么宏觀，只是結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)做好子項(xiàng)目的申報(bào)工作。做財(cái)務(wù)和債務(wù)分析，首先要考慮項(xiàng)目直接受益者的最終利益，財(cái)務(wù)視角主要考慮受益人在財(cái)務(wù)收支上的盈虧情況，經(jīng)濟(jì)視角則會(huì)延伸到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的項(xiàng)目投資收益值，項(xiàng)目所耗用的經(jīng)濟(jì)資源和項(xiàng)目建成后對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響。如果在市政財(cái)務(wù)與債務(wù)分析中，適當(dāng)拓展宏觀視野，以此為基礎(chǔ)提升財(cái)務(wù)分析與債務(wù)分析的意義和價(jià)值，則更能提升該項(xiàng)目在社會(huì)效益和價(jià)值影響力，也是策略性提升財(cái)務(wù)可行性研究的方法。

2.2 有效構(gòu)建科學(xué)“借、用、還”資金流模式，增強(qiáng)項(xiàng)目申報(bào)的可行性

在進(jìn)行市政財(cái)務(wù)與債務(wù)分析報(bào)告的時(shí)候，要講究技巧和方法，要在項(xiàng)目論證中體現(xiàn)該項(xiàng)目是具有科學(xué)完善的資金流模式的，換言之，應(yīng)該讓世界銀行看到該項(xiàng)目是具有較強(qiáng)的償債能力和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的。從“借”、“用”、“還”三個(gè)層面建構(gòu)起一個(gè)科學(xué)有效的資金流模式，如“借”的環(huán)節(jié)，不僅有世行一定比例貸款和國(guó)內(nèi)配套資金組合，還要考慮建立償債準(zhǔn)備金，多渠道籌集資金，考慮每年財(cái)政撥款、市貸項(xiàng)目執(zhí)行中可能發(fā)生的各項(xiàng)存款利息收入、匯率變化的凈收益等等；“用”的環(huán)節(jié)，可以考慮利用資金存用的時(shí)間差，以增值為目標(biāo)拓寬資金使用領(lǐng)域，進(jìn)而建立靈活而穩(wěn)固的還貸保證體系；最后的“還”是一定要在財(cái)務(wù)和債務(wù)分析中顯示出還款能力和還款規(guī)劃，以增強(qiáng)世行貸款項(xiàng)目實(shí)施的可行性和信譽(yù)度。

2.3 整合資源借勢(shì)管理，充分呈現(xiàn)市政財(cái)務(wù)與債務(wù)分析中的可持續(xù)性發(fā)展能力

地市級(jí)政府參與世界銀行貸款項(xiàng)目，通常是在省級(jí)政府和項(xiàng)目相關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌規(guī)劃下，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)資源、發(fā)揮地區(qū)經(jīng)濟(jì)與城市建設(shè)的特色進(jìn)入到世行貸款項(xiàng)目當(dāng)中，借助世行貸款項(xiàng)目解決城市發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題、積弊，促進(jìn)城市化發(fā)展的成熟完善，也讓城市居民享受到更多的福利。為了增加世行貸款項(xiàng)目的可行性，即使細(xì)致到每一個(gè)子項(xiàng)目的申報(bào)、各項(xiàng)準(zhǔn)備評(píng)估也不能忽視。地市級(jí)政府的財(cái)務(wù)與債務(wù)分析需要整合參與項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)資源，懂得借勢(shì)管理，必要時(shí)請(qǐng)省級(jí)專(zhuān)家、財(cái)務(wù)管理專(zhuān)業(yè)人才進(jìn)行把關(guān)，改善不足彰顯優(yōu)勢(shì)，有規(guī)劃條理明晰的呈現(xiàn)出地方財(cái)政即項(xiàng)目實(shí)施方的財(cái)務(wù)管理能力和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，確保投資項(xiàng)目的成功建設(shè)和有效運(yùn)營(yíng)，即在市政財(cái)務(wù)與債務(wù)分析中體現(xiàn)貸款項(xiàng)目中的可持續(xù)性發(fā)展能力。

3 市政財(cái)務(wù)與債務(wù)分析過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)防范建議

世界銀行貸款項(xiàng)目要求借貸方在項(xiàng)目計(jì)劃、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、管理和運(yùn)營(yíng)等方面都要采用國(guó)際通行慣例，特別是在向借貸方輸入資金時(shí)，認(rèn)為只有采取企業(yè)管理，獨(dú)立核算，才能保證貸款項(xiàng)目的平穩(wěn)運(yùn)行并產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。因此在項(xiàng)目準(zhǔn)備評(píng)估階段，也要注重項(xiàng)目規(guī)模、組織構(gòu)成、財(cái)務(wù)平衡和項(xiàng)目運(yùn)行等各方面統(tǒng)籌安排，在做市政財(cái)務(wù)與債務(wù)分析過(guò)程中，不僅要具備一定的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，還應(yīng)該具有相應(yīng)程度的風(fēng)險(xiǎn)防范的手段。從幾十年來(lái)我國(guó)使用世行貸款的執(zhí)行情況看,由于在利用世行貸款中缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),更缺乏防范風(fēng)險(xiǎn)的有效手段,很多項(xiàng)目遭受巨大的損失。因此，要充分重視世貸項(xiàng)目中借款方的財(cái)務(wù)管理能力，合理使用金融工具，提出行之有效的風(fēng)險(xiǎn)緩解措施建議，針對(duì)固有風(fēng)險(xiǎn)如宏觀環(huán)境因素易感性，包括國(guó)家政策影響、過(guò)于松懈的規(guī)章制度和工作環(huán)境等，可以加大監(jiān)控力度，增加內(nèi)部控制與互查，保證項(xiàng)目執(zhí)行一絲不茍，嚴(yán)謹(jǐn)仔細(xì)；針對(duì)不固定風(fēng)險(xiǎn)，如利率、匯率等波動(dòng)帶來(lái)的債務(wù)負(fù)擔(dān)或者進(jìn)行了一些高風(fēng)險(xiǎn)高收益投機(jī)交易的失利等，要明確風(fēng)險(xiǎn)管理的目的，建立合理的償還債務(wù)體系，合理使用金融工具，嚴(yán)格監(jiān)管，避免高風(fēng)險(xiǎn)投機(jī)的出現(xiàn)。

此外，也要對(duì)相關(guān)人才培養(yǎng)和建設(shè)提出更高要求，只有培養(yǎng)出更為熟知國(guó)際金融、債務(wù)管理和項(xiàng)目管理的人才，借助專(zhuān)業(yè)人才的優(yōu)勢(shì)在項(xiàng)目管理、會(huì)計(jì)核算、招標(biāo)采購(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，才能加大世行貸款項(xiàng)目建立的可行性和執(zhí)行的完整性，地方政府也才能更好地借助世界銀行貸款項(xiàng)目促進(jìn)城市發(fā)展建設(shè)，完善城市各領(lǐng)域公共基礎(chǔ)設(shè)施，為民眾創(chuàng)建更好的生存環(huán)境，凝筑更具特色的城市文化個(gè)性和百姓家園。