新型城鎮化建設的平臺公司融資模式研究

盧善奎

摘 要：城鎮化是現代化的必由之路，也是鄉村振興和區域協調發展的有力支撐。黨的十八大以來，隨著新型城鎮化的深入推進和國家融資政策的調整，參與新型城鎮化建設的平臺公司在開發、建設、運營等方面面臨的資金問題越發突出，已成為新型城鎮化深入推進的瓶頸。為加快新型城鎮化建設步伐，必須直面問題，挖掘更多的資金渠道，實現城鎮可持續發展。基于城鎮化項目公司融資模式的案例分析，探討城鎮化項目公司融資模式的特點及存在的問題，通過深入分析現行的政策環境，提出可能的融資建議。

關鍵詞：新型城鎮化;平臺公司;融資模式

中圖分類號：F832 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）06-0088-02

一、現有融資模式分析

本文所論述的新型城鎮化平臺公司主要是指，由地方政府與投資企業（主要是國企或央企）合資成立項目公司，由項目公司主導一片新區域（面積一般在50平方公司左右）的整體開發，重點是對區域規劃范圍內的經營性土地進行配套基礎設施建設，這種模式類似PPP模式，政府授權項目公司特許經營這一整體片區。項目公司的發展邏輯主要是通過前期市政及基礎配套的建設，提升區域土地價格，通過公開市場將土地拍賣，政府將土地拍賣資金除了相關稅費之外的部分按照一定比例返還給項目公司。在新區域開發初期，由于城鎮建設資金需求大、投資周期長、土地價值升值較慢、土地轉讓需要一定流程和土地返款不能完全覆蓋項目建設投資等因素影響，依靠自有資金從事土地一級開發業務存在較大困難，項目公司必須先行在市場上融資。

1.常見的融資模式。融資模式是指企業融通資金的具體形式，企業融資的渠道可以分為兩類：債務性融資和權益性融資。前者包括銀行貸款、發行債券和應付票據、應付賬款等，后者主要指股票融資。對于銀行類融資，對項目的性質、抵押物、未來現金流、還款來源等都有較高的要求，政策性資金的要求更高，在平臺公司債務清理前，這類融資占據主導，但隨著國家對于地方政府債務從嚴的限制、平臺公司融資政策收緊，傳統的銀行貸款等融模式已經很難與新形勢下城鎮化發展資金需求相匹配。

2.項目公司實際操作中的融資模式。在研究項目公司實際融資模式時，走訪了湖北省某大型國企與地方政府合作的9個項目公司，這些項目公司負責特定城鎮項目的投融資、建設開發、土地整理和運營，并在農村城市化過程中承擔起土地征收、拆遷補償及安置等有關工作。并對這些項目公司不同發展階段的融資模式進行了總結，2009—2019年，9個項目公司累計融資201億元，不同模式的比例（如下圖所示）。

第一，項目貸款（銀行貸款、信托貸款、委托貸款等）。項目貸款是指為某一特定工程項目融通建設資金的貸款。項目貸款期限較長、成本較低，但門檻相對較高，要求項目證照全，具有可預期的、穩定的現金流作為還款來源。

第二，土地儲備專項債券轉貸。地方政府土地儲備專項債券是指地方政府為土地儲備發行，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還的地方政府專項債券。當地政府財政部門可結合項目實際情況，申報發行土地儲備專項債券后轉貸給項目公司，由項目公司負責還本付息。此融資模式可有效解決土地儲備前期的融資需求，且融資成本較低。

第三，基金。項目公司與基金管理機構、金融機構合作，共同發起設立基金募集資金，基金以股權投資或債券投資的形式將資金投資給項目公司用于項目建設。此融資模式拓寬了項目公司的資金來源，但交易結構較為復雜，基金層面額外增加涉稅成本。

第四，融資租賃。融資租賃是指項目公司建設中期形成基礎設施道路、地下管網、污水處理廠等資產，以售后回租方式向金融租賃公司或融資租賃公司進行融資。此融資方式有利于盤活存量資產，變廢為寶，且資金使用靈活，但融資成本相對較高。

第五，名股實債。表面上是金融機構以股權投資的形式對項目公司進行增資，但實際約定到期后通過項目公司減資或者股東回購股權的形式退出，其間收取利息或資金占用費。此融資方式有利于改善項目公司的財務報表，且資金使用靈活，但融資成本相對較高。

二、現有融資模式存在的問題

新型城鎮化平臺公司在發展初期，產業發展不足，收入來源單一且不穩定，還受制于國家政策等諸多因素影響，按照現有的模式無法持續發展，急需尋找解決現有問題的出路。

1.國家相關融資政策收緊。一是對平臺公司的影響。財政部《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金[2018]23號）指出，“除購買地方政府債券外，國有金融企業不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資;不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款;不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。”這無疑給平臺公司融資戴上了緊箍咒。二是對地產公司的影響。銀保監會印發《關于開展“鞏固治亂象成果促進合規建設”工作的通知》（銀保監發[2019]23號），其中指出，“禁止信托公司向‘四證不全的開發商直接提供融資;或通過‘股權投資+股東借款、應收賬款、特定資產收益權等方式變相提供融資等。”這一規定對房地產融資進行了全方位監管。基于上述相關政策限制，對于以土地為主要收入來源的新型城鎮化平臺公司來說，這些規定無疑是雪上加霜，一方面本身融資受到限制，另一方面主要資金來源的地產行業融資受到限制，這將導致新型城鎮化的平臺公司融資越來越艱難。

2.平臺公司收益來源單一且不穩定。從走訪調研的公司來看，目前收入來源主要有以下幾方面：一是土地出讓返款，這受制于地方財政資金不足，將應返的資金挪用到其他項目，導致不能及時返款;二是公司收儲土地轉讓，由于房地產政策收緊，地產公司受讓土地積極性不高，同時平臺公司收儲土地的數量也有限，不能為平臺公司發展提供穩定的現金流;三是平臺公司屬于重資產經營，資產盤活較困難，很多固定資產無法變現。

3.可用于融資的項目越來越少。現有可融資的項目或資產都已用于融資，剩余項目基本都是沒有現金流或不符合融資要求，在現有的融資產品中無法找到合適的產品匹配，導致平臺公司的融資渠道較少、途徑不多。

4.平臺公司資金需求大且無可匹配的中長期資本。平臺公司目前的融資基本都是一些短期流動性資金，平臺往往將從銀行借來的流動性資金投向固定資產“短貸長投”，公司還款壓力大，而且可持續力不強。

三、下一步融資的建議

1.積極探索穩定的收入來源。一是繼續做好土地文章，對未掛牌的土地積極尋找公開掛牌出讓，爭取土地增量返還資金，對已摘牌土地，可通過資產轉讓、股權轉讓、股權合作、自營開發等多種方式進行盤活;二是做城市運營服務商，充分利用與地方政府合資企業的優勢，積極主動承接一些政府購買的服務，重點考慮持有或參股有穩定現金流的優質公建設施，如醫院、污水處理廠、學校、城市廣告、燃氣、水務、地下管廊設施的運營;三是大力發展新城產業，實現產城融合，助推新城土地價值提升。

2.規范公司治理，尋求上市融資。建立現代企業治理體制，規范公司管理，強化公司治理，培育平臺公司或平臺公司的子公司在創業板、中小板或主板市場上市，通過上市平臺拓展更多的融資渠道。

3.發行公司債券。2019年國家頒發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，鼓勵地方政府和金融機構依法合規使用專項債券和其他市場化融資方式，重點城鎮基礎設施、農業農村基礎設施等領域。平臺公司可通過與銀行等金融機構保持密切聯系、各種渠道宣傳等方式增加信譽，提升信用評級，爭取在公開市場上的發債資格，從而獲取低成本的長期資金。

4.建立產業投資基金。基礎設施領域投資巨大，投資期限較長，過度依賴銀行貸款融資造成風險集中。建立產業投資基金，引入保險機構、養老機構、主權投資基金以及其他機構投資者的長期資金，為新型城鎮化建設提供充足的資金供應。

5.存量資產實現證券化。將缺乏流動性但未來現金流穩定的資產，打包成標準的證券在資本市場上發售，能夠最大限度地利用現有資源，吸收龐大社會資金。如將污水處理、供水供氣、供熱、大型寫字樓租賃業務、產業園區收費服務平臺等優質資產，通過資產證券化方式進行融資。