土地流轉進程中農業補貼政策優化對策研究

楊倩 周宇 李雙玲 劉吉雙

摘要：農村土地流轉的最終目標意義是發展現代農業、確保糧食安全、提高糧食質量、解決農民收入問題。現主要分析了農村土地流轉進程中農業補貼存在農業補貼種類多樣;農業補貼政策具有地域差異性;農業補貼政策目標導向不夠清晰;農業補貼激勵性不足;農業補貼評價監督機制不完善等問題，并對以上問題提出了相應的優化對策，以優化土地流轉進程中農業補貼政策。

關鍵詞：土地流轉;農業補貼;鄉村振興戰略

中圖分類號：F320 ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）03-0040-03

Abstract： The ultimate goal of rural land circulation is to develop modern agriculture， ensure food security， improve food quality and solve farmers' income. We should innovate the form of agricultural subsidies， consolidate， develop and expand the new agricultural business entity. The study found that in the process of moderate scale circulation of rural land， agricultural subsidies have problems such as insufficient clarity in the target orientation of subsidy policy， insufficient incentive of subsidy， and imperfect supervision mechanism of subsidy evaluation. Therefore， it is proposed to strengthen the guidance of subsidy policies， enhance the intensity of directional subsidy， increase the multi-dimensional ity of subsidy standards， and implement the dynamic supervision of subsidy data， so as to optimize the agricultural subsidy policies in the process of land transfer.

Key words： Appropriate scale of land management ? Agricultural subsidies ? Rural revitalization strategy

黨的十九大報造中，習近平總書記強調，要實施鄉村振興戰略，堅持農業農村優先發展，加快推進農業農村現代化，深化農村土地改革，確保糧食安全。十九大以來，習近平總書記對鄉村振興戰略又做出多次重要批示，指出鄉村問題主要表現在“農業供給質量亟待提高，農民適應生產力發展和市場競爭的能力不足，新型職業農民隊伍建設亟待加強”等方面，這些重要指示精神要求我們，在發展農業現代化、確保國家糧食安全進程中，要關注農村土地流轉問題，不斷創新農業補貼形式，鞏固、發展、壯大新型農業經營主體。

一、文獻述評

目前對于土地流轉研究論文數量不少，以“土地流轉”為關鍵詞，在CNKI中進行核心及核心以上的期刊進行檢索，可檢索出4 698條結果，而以“土地流轉”并“補貼”后只剩121條，這說明目前對土地流轉進程中農業補貼的研究關注程度不高，如何結合土地流轉創新農業補貼方式，值得關注。

就目前的檢索結果來看，有從土地流轉中的補貼績效角度進行調研和實證分析研究。張建，馮淑怡，諸培新（2017年）基于江蘇省四個縣調研，發現政府補貼對土地流轉有重要影響，而就江蘇省的農地流轉的調研情況，應該將直接補貼轉變為加強間接補貼[1]。有對家庭農場的補貼研究，彭慧、閆保榮、畢宇珠、茍天來等人（2015年）借助國際家庭農場經驗提出土地流轉過程中要完善農民離農的保障體系，并要配合適度的補貼激勵農地流轉[2]。有補貼政策對土地流轉意愿的影響研究，樓擎擎（2017年）通過對浙江省的樣本分析，認為土地流轉中的補貼政策要關注補貼對象，并且糧食直補太低對農民糧食生產經營意愿激勵作用不高。[3]不同文獻研究結果表明，從補貼激勵的角度而言，土地流轉中的政府補貼對農業生產有一定的作用，但補貼政策也帶來一些問題，如補貼不高、激勵不足，而且補貼還提升了土地流轉過程中的交易價格。從農民經營意愿的角度而言，補貼政策的滿意度非常重要，而這種滿意主要聚焦于補給誰，補多少的問題。從鄉村戰略振興角度、從可持續發展角度、從農業未來發展角度，目前土地流轉中補貼政策的導向性研究不足。所以在鄉村振興背景下，對土地流轉中補貼政策導向性進行研究，以期為創新農業補貼形式提供參考建議。

二、現狀及問題分析

（一）農業補貼種類多樣

現今土地流轉中補貼政策多樣，主要類型（見表1）來自于對文獻的整理和實際的了解，這些補貼在土地流轉中起到了一定程度的作用，但是還不夠完善。

（二）農業補貼政策具有地域差異性

根據2016年中國國土資源公報內容顯示“截至2016年末，全國耕地面積為 13 495.66萬公頃（20.24億畝），總體耕地面積呈現出逐年遞減的趨勢”。全國23個省、5個自治區、4個直轄市的耕地所處地理環境、氣候環境的不同，使得各省區耕地所產作物不同，并且根據耕地資源本身評級差別，耕地被劃為優等地、高等地、中等地、低等地，這也使單位耕地面積上的農作物產量出現差別，因此各地政府結合當地經濟水平、農業生產及農民生活實際情況，在農村土地流轉中實施了不同的補貼內容和措施，如上海市提供有水稻種植補貼、種養結合補貼、水稻保險補貼、土地承租補貼等。浙江省部分地區家庭農場土地流轉50畝以上按70元/畝進行補貼，50畝以下按30元/畝進行補貼。東北、四川、內蒙古有玉米種植補貼，各地補貼標準不同。

（三）農業補貼政策目標導向不夠清晰

雖然，現今的補貼政策對土地規?；幸欢ǖ拇龠M作用，但現代化農業經營還包括現代農業管理、現代農業技術、現代職業農民，當前補貼政策對土地流轉后的這些方面促進作用體現不足。各地政府雖然出臺了不同的補貼措施，但對加強土地流轉及現代農業經營的激勵不夠，未從土地流轉后的技術、管理、人員標準進行補貼，使得農業產品質量不高，產量也不突出。土地轉出后，勞動能力不高的農民持續生活和收入也未能妥善安置。

（四）農業補貼激勵性不足

近年來，農業補貼政策對土地流轉的激勵作用在減弱。這主要表現在國家政策補貼額度不高，糧食直補及農資綜合補貼約100元/畝左右，良種直補約10元/畝左右，這對糧食生產激勵作用不凸顯，很多農民對糧補和農資綜合補貼已經不太在意。由于糧食價格無法提升，使得糧食生產市場獲利性不足，如果去掉政策補貼，農民受益還會面臨虧損狀態，且要承擔農業生產風險，所以土地承包者糧食的規模化生產意愿不高。

（五）農業補貼評價監督機制不完善

根據土流網大數據顯示，經計算2016年耕地有約43.47%的面積流轉后是用于非糧食生產，耕地轉非糧生產的面積在大幅度上升，這不利于我國糧食安全及農業發展，市場機制導向下的土地流轉并不傾向于農業糧食生產，而且就實際補貼情況，現在依然有很多地區刺激土地承包者進行糧食生產的部分補貼依然發給的是土地流出方，如糧食直補、農資綜合補貼等，因此導致土地承包方的經濟利益損失，不利于對土地承包方的驅動農業糧食經營。

三、優化對策

一是加強補貼政策引導。土地流轉中的農業補貼，是為了更好地驅動現代農業的發展，促進農業經營的面積規?；?、生產高效化、管理現代化、勞作專業化。另外，也要注重解決糧食安全問題、農民問題和鄉村發展的問題。所以土地流轉中農業補貼政策應該具有多重導向性，在進行土地流轉補貼時，要關注土地流轉的作用、價值和社會影響，從現代農業、糧食安全、農民問題和農村問題等角度來進行多維度、多層次土地流轉補貼政策的設計，使得土地流轉更有力的促進農業可持續發展，保障社會糧食需求，同時更有效地促進鄉村振興。一方面，地方政府補貼方式由地方政府根據當地農業發展現狀及農業規劃情況進行設計，有針對性的對當地農業特色發展制定補貼政策。另一方面，土地流轉中糧食生產補貼主要是國家補貼和地方政府補貼，適宜種水稻的地方加強水稻種植補貼，適合種小麥的地方加強小麥種植補貼。國家要提高補貼金額，能發展品牌糧食產品的地方，國家和地方要加強品牌糧食生產獎勵等，這些補貼手段可以更有效、更明確引導土地流轉趨向。二是增加補貼標準多重維度。以土地面積為主的補貼標準，使得土地流轉的加速焦點更多地聚焦于土地規模，而不是土地流轉后的經營，如土地流向誰，流轉用途是什么及流轉目的都不清晰，雖然補貼刺激了土地流轉，但同時也產生了一些負面作用。因此，在以土地面積為補貼標準的基礎上，還可添加其他標準，如承包方方面的經營人員標準、生產技術標準、經營管理標準、生產勞動力標準、糧食質量方面的品質標準、糧食生產方面的產量標準、農業發展方面的生態標準以及失地農民實際生活標準等。這些方面會更有利于土地流轉的價值實現，也更有利于農業現代化經營。三是實施補貼數據動態監管，為了保障糧食安全和土地農耕面積的基線，為了現代農業更好地發展，實施補貼評價監督措施。補貼監督評價措施主要是地方政府要建立土地流轉及補貼數據庫，對實施土地流轉情況及補貼情況進行數據建檔，一方面監管土地流轉情況，另一方面要設置補貼情況及效益跟蹤，同時設計土地流轉多因素評價機制，這些因素包括規模農業情況、承包經營情況、農業品牌情況、土地流出農民生活變化情況等，以此掌握土地、農業及農民情況，幫助政府準確地評估農業發展情況，了解實際變化情況，實時調整補貼政策，更好地引導農業、農村及農民發展，實現鄉村振興。

參考文獻：

[1] 張 建，馮淑怡，諸培新.政府干預農地流轉市場會加劇農村內部收入差距嗎？——基于江蘇省四個縣的調研[J].公共管理學報，2017（1）：104-115.

[2] 彭 慧，閆保榮，畢宇珠，等.基于國際經驗的中國家庭農場土地策略研究[J].世界農業，2015（7）：167-171.

[3] 樓擎擎.農業補貼對農戶土地流轉意愿的影響分析——基于浙江省141 個樣本戶的實證分析[J].安徽農業科學，2015（22）：261-263.

[責任編輯：王功巧]