我國(guó)河長(zhǎng)制的演進(jìn)過程分析＊

（南京審計(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇南京 210000）

0.引言

2007年，太湖水質(zhì)惡化，爆發(fā)了嚴(yán)重的藍(lán)藻污染，無錫市政府痛定思痛，首創(chuàng)河長(zhǎng)制，由黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，進(jìn)行重點(diǎn)治理，“河長(zhǎng)制”實(shí)施之后，太湖水質(zhì)明顯改善。2016年12月，《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》出臺(tái)，河長(zhǎng)制在全國(guó)范圍內(nèi)自上而下地推廣開。截至2018年6月底，全國(guó)31個(gè)省已全面推行河長(zhǎng)制。本文將探討我國(guó)河長(zhǎng)制的具體演進(jìn)過程。

1.文獻(xiàn)回顧

目前，國(guó)內(nèi)對(duì)河長(zhǎng)制的研究，主要集中在對(duì)其制度形態(tài)、政策效果等的研究，而對(duì)其演進(jìn)過程的研究尚少。現(xiàn)有文獻(xiàn)中，運(yùn)用定性比較分析法，得出了“河長(zhǎng)制”的轉(zhuǎn)移存在復(fù)制模仿和學(xué)習(xí)借鑒兩種行為模式[1]。基于政策擴(kuò)散理論，應(yīng)用政策文本分析法，分析了河長(zhǎng)制的演進(jìn)機(jī)理和擴(kuò)散路徑，在時(shí)間維度，基本符合政策擴(kuò)散的S型規(guī)律；在空間維度，鄰近效應(yīng)和層級(jí)效應(yīng)顯著；在路徑方向上，提出了橫向上交互學(xué)習(xí)，縱向上四周輻射和吸納的模式[2]。與之相似地，有些學(xué)者得出“河長(zhǎng)制”的擴(kuò)散進(jìn)程符合創(chuàng)新擴(kuò)散理論的一般規(guī)律，同時(shí)具有其獨(dú)特的效應(yīng)：在時(shí)間范圍上開始階段和全面推行的最后階段集中化最明顯；在空間范圍上呈現(xiàn)兩條擴(kuò)散軌跡；在層級(jí)維度上由全國(guó)和區(qū)域二元領(lǐng)導(dǎo)[3]。本文將使用空間數(shù)據(jù)分析方法，可視化展現(xiàn)河長(zhǎng)制演進(jìn)的動(dòng)態(tài)過程。

2.研究方法與數(shù)據(jù)

2.1 研究方法

本文將構(gòu)建基于空間數(shù)據(jù)分析的河長(zhǎng)制數(shù)據(jù)空間化的方法框架，實(shí)現(xiàn)以河長(zhǎng)制初始實(shí)行地點(diǎn)以及擴(kuò)散延伸地點(diǎn)等相關(guān)聯(lián)的河長(zhǎng)制數(shù)據(jù)空間化。通過對(duì)充足的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)進(jìn)行空間可視化處理，將全國(guó)河長(zhǎng)制的實(shí)施時(shí)間與地點(diǎn)有機(jī)結(jié)合，探究河長(zhǎng)制的普及演進(jìn)的方式、過程以及增長(zhǎng)快慢情況。本文將大量針對(duì)性的數(shù)據(jù)演化到具體的圖表上，結(jié)合圖表和時(shí)間線，對(duì)河長(zhǎng)制的演進(jìn)過程達(dá)到客觀和形象的闡釋。

2.2 數(shù)據(jù)來源

樣本選取：中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站水質(zhì)監(jiān)測(cè)周報(bào)，細(xì)化至287個(gè)地級(jí)市，時(shí)間涵蓋2006—2017年。本文研究的數(shù)據(jù)主要包括各地級(jí)市河長(zhǎng)制實(shí)施的時(shí)間、空間位置以及實(shí)施河長(zhǎng)制的文件。在此過程中，值得注意的是，對(duì)于河長(zhǎng)制的演進(jìn)，有試點(diǎn)、推廣和全面推行三種形式。為區(qū)別這三類形式，本文詳細(xì)搜集各省、市關(guān)于河長(zhǎng)制實(shí)施的具體文件，對(duì)于287個(gè)城市的河長(zhǎng)制實(shí)施時(shí)間和文件精確分類。

3.結(jié)果與分析

3.1 河長(zhǎng)制演進(jìn)的時(shí)間維度分析

從時(shí)間維度來分析，河長(zhǎng)制經(jīng)歷了從無到有，逐漸擴(kuò)散，再到全國(guó)普及的過程，具體來說，可以劃分為4個(gè)階段(如圖1)。

第一階段，從無到有階段（2007）。2007年，太湖水質(zhì)惡化嚴(yán)重，無錫當(dāng)局首創(chuàng)河長(zhǎng)制，緩解了嚴(yán)峻局面，并取得良好結(jié)果。從此，水環(huán)境治理走向一條河長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)和問責(zé)的新機(jī)制的道路。

第二階段，緩慢發(fā)展階段（2008—2012）。2008年新增23個(gè)城市實(shí)行河長(zhǎng)制，2009年新增6個(gè)城市，2010年新增8個(gè)，2011年無新增，2012年新增10個(gè)。相對(duì)來說，在此階段實(shí)行河長(zhǎng)制的城市增加有限，增幅較小，且都是作為試點(diǎn)城市。究其原因：（1）河長(zhǎng)制政策是針對(duì)無錫市內(nèi)特殊情況的試點(diǎn)，其他城市的自然情況、政府職責(zé)、所面臨的環(huán)境問題等各不相同，不可貿(mào)然效仿。（2）其政策效果是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，亟須相應(yīng)的調(diào)整和改善方可在其他地區(qū)落實(shí)，這需要一定的時(shí)間。

第三階段，快速擴(kuò)散階段（2013—2016）。2013年新增12個(gè)城市，2014年新增23個(gè)城市，2015年新增8個(gè)城市，2016年新增16個(gè)城市。與上一階段相比，快速擴(kuò)散階段應(yīng)用河長(zhǎng)制的城市數(shù)量大幅增加。隨著環(huán)境成為全社會(huì)考量的重要因素，已經(jīng)落實(shí)河長(zhǎng)制的城市穩(wěn)扎穩(wěn)打，升級(jí)了河長(zhǎng)制的具體實(shí)施細(xì)節(jié)，水質(zhì)顯著提高，得到了國(guó)家的認(rèn)可和贊揚(yáng)，也推動(dòng)全國(guó)加快落實(shí)河長(zhǎng)制。

第四階段，全面普及階段（2017）。《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》頒布后，河長(zhǎng)制上升成為國(guó)家級(jí)的政策，各省市都高度重視并結(jié)合地方實(shí)際認(rèn)真落實(shí)河長(zhǎng)制，全國(guó)掀起河長(zhǎng)制水污染治理的高潮。

3.2 河長(zhǎng)制演進(jìn)的時(shí)間與空間維度分析

結(jié)合時(shí)間和空間角度來分析，2007年，河長(zhǎng)制在江蘇無錫首創(chuàng)，如圖2所示，紅色部分為無錫地區(qū)，即實(shí)施河長(zhǎng)制的地區(qū)，黃色部分為已收集數(shù)據(jù)的地區(qū)。

圖2 河長(zhǎng)制在各地級(jí)市擴(kuò)散的空間演進(jìn)態(tài)勢(shì)（2007—2010）

到2010年，實(shí)施河長(zhǎng)制的地區(qū)有黑龍江、遼寧、河北、湖北、浙江、河南、云南、四川、貴州這些省份的部分地區(qū)。這一階段的擴(kuò)散具體包括兩種類型：（1）空間蔓延式的擴(kuò)散，主要成因是無錫的示范效應(yīng)，如江蘇蘇北的一些城市。（2）對(duì)于距離無錫較遠(yuǎn)的城市，如黑龍江、遼寧、河北、云南等，這些城市較早地效仿無錫的河長(zhǎng)制政策值得深究。筆者認(rèn)為有2個(gè)原因：（1）一些地區(qū)水污染嚴(yán)重，數(shù)次治理失效，亟需有效政策；（2）一些地區(qū)地方政府在經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上，重視人民生活質(zhì)量，對(duì)城市環(huán)境定高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，主動(dòng)借鑒國(guó)內(nèi)優(yōu)秀環(huán)境方案。

到2013年，由圖3可以看出，總體依照2010年勢(shì)態(tài)，繼續(xù)輻射蔓延。具體表現(xiàn)在江蘇全省幾乎全部施行，東北地區(qū)較為穩(wěn)定，河北繼續(xù)拓展，云南實(shí)現(xiàn)大幅增長(zhǎng)等。并且，新增城市都是在2010年圖中紅色地區(qū)的鄰近城市，相鄰城市不僅能夠更加迅速、精準(zhǔn)地了解已施行城市的環(huán)境治理情況，并且鄰近城市的水文、政府職能框架類似，容易借鑒其河長(zhǎng)制體系，因此，在這一階段鄰近效應(yīng)發(fā)揮了積極作用。

圖3 河長(zhǎng)制在各地級(jí)市擴(kuò)散的空間演進(jìn)態(tài)勢(shì)（2013—2016）

到2016年，鄰近效應(yīng)進(jìn)一步顯現(xiàn)，不僅在城市與城市之間，更演變到了省份與省份之間的效仿與推廣。但觀察圖3發(fā)現(xiàn)，實(shí)施河長(zhǎng)制地區(qū)集中在東部地區(qū)，其原因主要在于：（1）江蘇無錫首先實(shí)行河長(zhǎng)制，東部地區(qū)的鄰近效應(yīng)相比其他地區(qū)更為顯著，更容易得到優(yōu)質(zhì)范例輻射的紅利。（2）東部地區(qū)河湖密集，水網(wǎng)交錯(cuò)，相較于其他地區(qū)，對(duì)于成功的水環(huán)境治理政策有更多的需求，會(huì)更迅捷地落實(shí)河長(zhǎng)制。（3）東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，對(duì)于環(huán)境治理的決心更大，對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的要求也更高，符合環(huán)境庫(kù)茨涅茲曲線，河長(zhǎng)制的迅速推行在情理之中。

4.總結(jié)與展望

本文搜集大量數(shù)據(jù)，通過空間數(shù)據(jù)分析法，并將數(shù)據(jù)進(jìn)行空間可視化處理，分別在時(shí)間維度、時(shí)間和空間維度，分析了我國(guó)河長(zhǎng)制的演進(jìn)過程。分析發(fā)現(xiàn)：（1）從時(shí)間維度來看，河長(zhǎng)制經(jīng)歷了從無到有，逐漸擴(kuò)散，再到全國(guó)普及的過程；（2）從時(shí)間和空間維度來看，空間蔓延式的擴(kuò)散和鄰近效應(yīng)顯著，但仍不可忽視距離較遠(yuǎn)的城市因多重因素的作用而提前開展河長(zhǎng)制的現(xiàn)象；（3）實(shí)施河長(zhǎng)制地區(qū)大部分集中在東部地區(qū)。

為更深層次地了解河長(zhǎng)制，未來將繼續(xù)研究河長(zhǎng)制，通過短期和長(zhǎng)期分析方法研究河長(zhǎng)制的具體效應(yīng)。