鄉村振興戰略背景下恩平市域鄉村建設規劃實施路徑探討

李宏志 王蘇寧

摘要：城鄉基礎設施互聯互通，城鄉基本公共服務均等化，公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，建設美麗宜居鄉村等方面是實施鄉村振興戰略、實現城鄉融合發展的重要內容。在中央提出鄉村振興戰略的大背景下，本文首先基于全國農村人居環境信息系統開展基礎評價，分析廣東省恩平市鄉村發展的現狀特征，提出推動鄉村振興實施的鄉村建設目標和美好圖景，進而提出以發展特色產業、三產融合為基礎構建鄉村空間體系、塑造特色風貌、提升設施服務水平等一系列鄉村建設的規劃實施路徑。

關鍵詞：鄉村振興戰略；鄉村建設；規劃實施；農村人居環境整治；城鄉融合；恩平市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.01.004 中圖分類號：TU981

文章編號：1009-1483（2020）01-0014-08 文獻標識碼：A

Discussion on the Planning Implementation Paths of Rural Construction in Enping under the Background of Rural Revitalization Strategy

LI Hongzhi， WANG Suning

[Abstract] Interconnection of urban and rural infrastructure， equalization of basic public services in urban and rural areas， extension of public services to the countryside， social undertakings to the countryside， and construction of beautiful and livable countryside are the important contents of implementing the strategy of rural revitalization and realizing the integration of urban and rural development. Under the background that the central government put forward the strategy of rural revitalization， this paper firstly carries out the basic evaluation based on the National Rural Human Settlements Environment Information System. It analyzes the characteristics of rural development in Enping City， puts forward the objectives and beautiful prospect of rural construction to promote the implementation of rural revitalization， and then puts forward the development of characteristic industries and the integration of three industries as the basis. A series of planning implementation paths of rural construction are proposed to construct rural space system， to mold the characteristic style and features， and to enhance the service level of facilities.

[Keywords] rural revitalization strategy； rural construction； planning implementation； rural residential environment renovation； urban-rural integration； Enping City

1研究背景

鄉村，《辭海》的解釋是“主要從事農業、人口分布較城鎮分散的地方”。《現代地理學詞典》的解釋為“非城市化地區，通常指社會生產力發展到一定階段上產生的、相對獨立的、具有特定的經濟、社會和自然景觀特點的地區綜合體”。從人類聚居的角度來看，鄉村與城市、城鎮都是人類的聚落形式，是人類活動的中心、居住的場所。因此，鄉村地區除了承擔農業生產功能和農民居住功能之外，還具有保障生態安全、維護社會穩定、傳承傳統文化、塑造田園風貌等功能，在鄉村建設發展過程中應體現鄉土氣息、傳承地域文化內涵，讓老百姓真正記住鄉愁。

1.1鄉村振興戰略的提出

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時代“三農”工作的總抓手。2018年1月印發的中央一號文件指出，實施鄉村振興戰略要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，讓農村成為安居樂業的美麗家園，持續推進美麗鄉村建設。2018年9月印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》進一步要求，分類推進鄉村振興，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，開展農村人居環境整治行動[1]。

1.2當前鄉村規劃建設的困境

隨著時代的發展，以血緣、地緣、宗族等構成的傳統鄉村空間正在逐步瓦解，鄉村的經濟社會結構、空間布局形態發生改變，城鄉之間信息、資源等融合發展的意愿越來越強烈，以往“就鄉村論鄉村”、城鄉之間缺乏互動，鄉村規劃不實用、村民看不懂，鄉村風貌照搬城市、缺乏地域特色等推動鄉村建設的做法已經不能適應鄉村振興戰略的發展要求。

從2005年中央提出建設社會主義新農村以來，廣東省恩平市先后開展了村莊整治、宜居鄉村、名村建設、美麗鄉村等一系列的鄉村規劃建設。如何因地制宜推動鄉村振興戰略實施，充分調動村民積極性，編制可操作性強、通俗易懂的實用型鄉村規劃，在縣域層面系統指導鄉村農房、農村生活垃圾和污水治理、公共服務設施等各項鄉村建設，以特色農業引領三產融合發展，構建科學合理的鄉村空間體系，差異化開展農村人居環境整治，營造鄉村風貌地域特色，對于恩平市政府來說是亟需解決的問題。

2恩平市域鄉村發展現狀特征

2.1區域位置

恩平地處珠江三角洲的西南部，是珠三角與粵西地區的過渡地帶，距廣州180公里。恩平歷史底蘊深厚，生態環境優美，旅游資源豐富，擁有全國唯一地熱國家地質公園，是中國首個溫泉之鄉。市域總面積約1698平方公里，總人口50萬左右，鄉村常住人口28萬左右，包括1個街道和10個鎮，共151個行政村，約1850個自然村（見圖1）。村莊數量多、分布散，每個行政村包括平均12.3個自然村。受地形地勢、交通要道、河流水系等的影響，村莊主要分布在中東部的平原區域。

2.2基于全國農村人居環境信息系統開展基礎評價

國家相關部門自2014年起啟動了每年一次覆蓋全國所有行政村的農村人居環境調查，建立了全國農村人居環境信息系統。通過實地調查，以行政村為單位，將基本情況、基礎設施、公共環境、建設管理等主要指標及照片信息，經過縣級主管部門審核后逐村、逐項錄入系統。因此，全國農村人居環境信息系統的指標數據可以代表官方數據。

根據全國農村人居環境信息系統的指標數據，對恩平市域內所有行政村2014—2017年的人口（流入流出、老齡化、人口密度）、經濟（集體收入、人均收入）、建設用地、基礎設施（道路硬底化、供水方式、排水方式）、環境治理設施（污水處理、垃圾處理、衛生廁所、黑臭水體治理）、公共設施、活動場所、鄉村綠化（道路綠化、庭院綠化、河道綠化）等鄉村經濟社會建設情況進行因子變化分析及評價，為恩平市實施鄉村振興戰略提供抓手。

2.3恩平市域鄉村發展現狀特征

2.3.1鄉村三產融合發展處于初級階段，發展動力不足

近年來，恩平市開發了綠野仙蹤、香家堡夢幻花世界、良西花海世界等特色鄉村游項目，但是鄉村三產融合發展整體處于初級階段，難以促成農業經濟向旅游休閑經濟轉型。主要表現在產業融合發展層次較低（以旅游觀光為主，歷史、文化傳承、風土鄉俗等要素較少）、產業融合存在要素（土地、資金、人才）瓶頸約束、農業產業經營主體帶動能力較弱（結構單一、管理粗放、產業鏈條短、家庭農場和專業大戶規模小）等方面。

2.3.2鄉村人口流出較多，老齡化日趨嚴重

根據統計數據，2017年市域鄉村流出6萬多人，占鄉村戶籍總人口的17.6%，大部分村莊流出人口超過戶籍人口的20%（見圖2）。鄉村人口的大幅流出進一步帶來鄉村建設用地浪費，市域人均村莊建設用地達到200平方米以上，個別村莊可達300平方米以上，普遍高于村鎮人均標準140平方米。同時由于大量年輕人向城市遷移，留在鄉村的老年人口較多，市域農村常住人口老齡化率超過20.42%，遠高于全省平均水平（8.62%，2017年），老齡化趨勢的加劇進一步導致村莊發展缺乏活力（見圖3）。

2.3.3基礎設施欠賬較多，公共設施服務水平有待進一步提高

由于長期以來“重城市、輕鄉村”的發展觀念，市域鄉村建設歷史欠賬較多、基礎薄弱，村莊道路等級低，道路路面狹窄，特別是生活污水處理設施建設嚴重滯后，治污保潔長效機制不健全，生活垃圾收運處理和污水處理設施運營維護等經費得不到保障，村莊環境“臟亂差”現象仍然突出。經過政府的長期投入，恩平“市—鎮—村”三級基本公共服務設施體系基本完善，但是由于部分公共設施建設標準不高、服務人群單一，需要進一步提升公共設施的服務水平。

2.3.4村莊自發建設居多，鄉村風貌較差

由于長期以來農房建設管理制度缺失，造成大多數村莊自發建設，缺乏規劃引導，農房建設選址隨意、村莊布局分散，建筑形式雜亂多樣。鄉村宅前屋后、村入口、祠堂、村廣場、公園等村莊公共活動空間缺少綠化，整體環境品質普遍不高，大部分居民點建筑質量較差且常年無人居住、村莊景觀風貌與建筑風格、色彩需進一步協調。寄托著人們鄉情鄉愁鄉思的鄉村風貌越來越城市化、趨同化，沒有地域特色，千村一面、批量復制，缺乏對山水田園環境、歷史文化資源等的利用，進一步導致人們對鄉村地域的認同感和故鄉歸屬感日益消失。

3鄉村建設規劃實施路徑

3.1鄉村振興發展美好圖景

未來鄉村的理想圖景應是具有和諧人地關系、鄉土文化特征、城鄉融合發展的生態鄉村。傳統鄉村地域特色得到保留與傳承，鄉村聚落空間與自然和諧共生，重點體現在空間肌理、場所環境、本土建筑、建筑材料、鄉土文化、田園風光、傳統工藝提取和利用及農業景觀等方面。通過產品、技術、制度、組織和管理創新回歸農業綠色本質，推進一二三產業融合，發展觀光、休閑和度假等生態鄉村旅游，為農民創造更多就業和增收機會。

3.2優化鄉村布局，構建科學合理的鄉村空間體系

3.2.1基于空間管控劃定鄉村發展分區

統籌國土空間開發格局，優化鄉村生產生活生態空間，重點考慮區位、交通、產業等促進因素，以及建設工程適宜性、生態條件等限制因素，將市域鄉村劃分為城鎮引導區、優化提升區、鄉村協調區和生態保護區四種類型（見圖4）。

城鎮引導區的鄉村靠近中心城區和鎮區，受到城鎮地區的影響和輻射帶動作用較強，應重點加快城鎮化進程，促進人口集聚。優化提升區的鄉村緊鄰各鎮區或旅游景區，自身基礎較好，應進一步優化提升，推動鄉村發展與特色資源良性互動。協調發展區的鄉村受城鎮輻射帶動較弱，以農業生產為主，應重點規范農房建設、基礎設施建設、鄉村風貌、人居環境整治，依托本地特色農業資源優勢建設現代特色農業基地。生態保護區的鄉村處于自然保護區、森林公園及重要水源地等生態敏感的地區，有維護國土生態安全、保護自然資源與文化遺產、保障飲用水資源安全、保全生物多樣性等要求，應嚴格限制鄉村新建、擴建活動，鼓勵遷村并點、生態搬遷。

3.2.2推動城鄉一體化，實現聯動協調發展

進一步整合城鄉空間資源，因地制宜發展中心鎮、重點鎮和特色小鎮及若干中心村，以鎮帶村、以村促鎮，推動鎮村聯動發展，構建城鄉融合發展格局。建設生態宜居美麗鄉村，傳承鄉村文化，留住鄉愁記憶，以推動人的城鎮化為核心，推進城鄉人口有序流動，合理安排城鎮建設、產業集聚、村落分布、生態涵養等空間布局，實現城鄉規劃建設一體化發展。

3.2.3基于人居環境整治構建鄉村分類體系

結合市域自然村的經濟產業基礎、環境衛生條件、各類設施建設、農村住房建設等方面因素，將所有自然村劃分為基本保障型、環境改善型、特色營造型三類村莊。

根據鄉村分類差異化推進鄉村建設和人居環境整治，基本保障型鄉村以建設整潔村為目標，通過農村危房改造和道路、飲水安全、生活垃圾和污水處理等民生項目建設，全面改善基本生活條件；環境改善型鄉村以建設美麗宜居村為目標，著重進行村容村貌整治、改善公共環境衛生，提升公共服務水平；特色營造型鄉村以建設精品村為目標，充分依托自然生態、地理環境、農業生產和歷史文化等地域特色資源，發展休閑農業和鄉村旅游，營造特色鄉村風貌，打造鄉村建設樣板。

3.3實行人地掛鉤，促進舊村存量挖潛

劃定鄉村建設用地增長范圍和管控邊界，統籌規劃各類用地與空間要素，明確鄉村建設用地規模，保證鄉村建設有序進行、各類設施高效集約布局。實行人地掛鉤管理，統籌安排鄉村建設用地增量指標，盤活鄉村建設用地存量規模，逐步釋放建設用地潛力。城鎮引導區探索推行集中式住宅或者農民公寓，稍微邊緣地區有限度安排獨立式住宅，鼓勵聯排和雙拼布局，生態保護區的鄉村近期控制建設，中遠期引導外遷。逐步推動閑置宅基地、一戶多宅有償退出復墾，推進宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”，復墾騰退指標優先保障農民生產生活、農村新型社區、基礎設施和公益設施等本村建設需求，并留足非農產業發展用地空間。

3.4發展特色農業和鄉村旅游，三產融合培育鄉村發展新動能

3.4.1發展特色休閑農業，延長產業鏈

圍繞特色主導產業，構建以優質稻米、馬鈴薯、特色蔬菜和水果、特色中藥材、畜禽和水產養殖等為主的特色農業片區，形成“一鎮一業、一村一品”的特色休閑農業布局。依托龍頭企業，引導和扶持農民合作社、家庭農場、種養大戶在種苗、種植、儲存、銷售、培訓等環節發展農產品深加工和流通業，縱向延長產業鏈；加強資源整合，拓展休閑觀光、文化傳承、生態保護等多種功能，大力發展休閑農業與鄉村旅游，推進農業與文化、康養等產業深度融合，橫向延長產業鏈。

3.4.2三產融合，打造鄉村旅游綜合體

恩平有粵港澳大灣區中唯一的原始林——七星坑原始次生林，有大灣區水質最好的飲用水水庫——錦江水庫，是全國唯一地熱國家地質公園所在地、中國首個溫泉之鄉。依托豐富的旅游資源和深厚的文化底蘊，推進鄉村觀光、漁業等特色農業資源與溫泉旅游、自然風光、歷史文化等旅游資源相結合，構建三產融合發展的農旅產業體系（見圖5）。

依托山水資源、田園資源、文化資源和特色景觀資源，積極開發以溫泉、地熱公園、觀光休閑農業和生態農莊為代表的人文景觀和以良西水庫、仙人塞海、玉帶天池等為代表的自然景觀，開發溫泉旅游、休閑農家樂、觀光農業、森林度假、農家民宿客棧等多種休閑旅游新業態，打造旅游服務、田園休閑、森林觀光、生態觀光、養生宜居、濱海休閑六大鄉村旅游綜合體（見圖6）。

3.5城鄉融合，構建功能完善的公共服務及基礎設施體系

3.5.1構建城鄉均等的鄉村基本生活圈

依據城鎮和村莊的等級規模，按照“中心城區—重點鎮（一般鎮）—中心村—一般村”構建4級生活圈，統籌配置教育、醫療、文化、體育、福利、商業等鄉村公共服務設施（見圖7）。加快推動城鎮公共服務向鄉村延伸，引導村級公共服務資源優化整合，實現基本公共服務城鄉均等化和共建共享，重點推進農村公共服務站、農村衛生室、農村幸福院、村級文體活動中心、村級幼兒園、小公園等農村公共服務設施行政村全覆蓋，提升鄉村公共設施服務水平。

3.5.2推進農村基礎設施提擋升級

補齊各項鄉村基礎設施短板，將農村基礎設施向自然村延伸，全面實現城鄉基礎設施一體化發展。以自然村（20戶以上）為基本單元，以整治農村垃圾污水、畜禽污染、亂搭亂建為突破口，大力開展農村人居環境綜合整治。對現狀基礎設施采取升級改造、管網延伸等方式，因地制宜采用城鎮集中供水與小型集中供水兩類供水模式，建立片區共享、聯合調度的集中式供水系統。因地制宜選擇納入城鎮污水管網、鄉村集中處理與分戶分散處理等鄉村污水處理模式，鼓勵采用生態處理工藝，推廣使用適合農村的無動力厭氧設施、沼氣池、生物氧化池和人工濕地等生活污水處理設施，實現村莊生活污水、畜禽養殖廢棄物有效處理或資源化利用全覆蓋。推進廁所和糞便有效處理或資源化利用，實行雨污分流、雨水排放管道收集或暗渠化。

3.6傳承歷史文化，塑造嶺南僑鄉特色鄉村風貌

充分尊重自然地理環境、歷史文化特色、自然山水生態，挖掘和提煉鄉村文化內涵，延續村莊傳統肌理，體現鄉村意境和鄉土風情，保護禾坪、池塘、古樹、風水林、廣場空地等村落風貌特征要素，打造一村一韻、一村一景。發揮資源稟賦優勢，強化鄉村風貌的地域引導和營建特色，形成歷史人文與僑鄉風貌區、生態休閑與產業風貌區、自然田園與濱海風貌區、溫泉度假與古村風貌區、生態保育與山林風貌區等五個鄉村風貌片區（見圖8）。圍繞片區風貌主題，以產業與自然文化資源為核心風貌控制要素，建立鄉村風貌管控體系，從建筑、道路、綠化景觀、公共活動空間、鄉村標識系統幾個方面制定鄉村建設風貌控制指引。通過對鄉村風貌進行整治與建設引導控制，改善鄉村環境面貌，使村容村貌更加整潔、生態環境更加優良、鄉村特色更加鮮明。

4結語

新時代發展背景下，編制實用型鄉村規劃、提升農村人居環境質量是實施鄉村振興戰略、實現城鄉融合發展的重要手段之一。推動鄉村振興是前無古人、后無來者的偉大創舉，沒有現成的、可照抄照搬的經驗，迫切需要在實施過程中結合鄉村現有產業基礎及生態本底、歷史文化等資源稟賦，因地制宜推動產村融合與三產融合，體現地域特色、塑造地域風貌，才能形成人們安居樂業、“記得住鄉愁”的生態宜居美麗鄉村，實現人才、土地、資本等要素在城鄉間雙向流動的城鄉融合發展態勢。

參考文獻：

[1]中共中央 國務院.鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）[Z]， 2018.

[2]仇保興.生態文明時代鄉村建設的基本對策[J].城市規劃，2008，32 （4）：9-21.

[3]肖紅娟.珠江三角洲地區鄉村轉型及規劃策略研究[J].現代城市研究，2013（6）：41-45.

[4]呂曉荷.英國新空間規劃體系對鄉村發展的意義[J].國際城市規劃，2014，29（4）：77-83.

[5]文劍鋼，文瀚梓.我國鄉村治理與規劃落地問題研究[J].現代城市研究，2015（4）：16-26.

[6]曹璐.縣域鄉村建設規劃編制要點思考——以歙縣縣域鄉村建設規劃為例[J].城市規劃學刊，2017（5）：81-88.

[7]陳安華，周琳.縣域鄉村建設規劃影響下的鄉村規劃變革——以德清縣縣域鄉村建設規劃為例[J].小城鎮建設，2016，34（6）： 26-32.doi：10.3969/j.issn.1002-8439.2016.06.012.

[8]王迎，王萌，陳夢莉.安徽省美好鄉村規劃建設實踐研究探索[J].小城鎮建設，2017，35（8）：39-47.doi：10.3969/j.issn.1002-8439. 2017.08.006.