我國農村勞動力轉移中的制度變遷

馬杰

我國目前仍是轉型中的發展中國家，其經濟轉型包含兩重含義：一是傳統的計劃經濟體制向市場經濟體制轉化，二是二元經濟結構向一元經濟結構演進。這一特點決定了我國的經濟轉型在更大程度上表現為一個制度變遷的過程，城鄉勞動力市場一體化的變遷也不例外。我國的勞動力市場自形成之初就是城鄉二元分割的，并且是制度性分割。這主要體現在兩個方面：一是城鄉實行不同的勞動力市場制度，具體包括工資制度、就業制度、社會保障制度等；二是農村勞動力在城鄉間的自由流動存在制度障礙。

改革開放前，我國實行計劃就業體制，由國家單方面實行勞動力雇用和配置， 企業幾乎沒有用工權，戶籍制度嚴格限制城鄉勞動力的流動，勞動者也基本上沒有選擇工作崗位的權力。1958年，我國頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，以法令的形式把人民分為城鎮人口和農村人口，并限制其自由流動。1975年修改憲法時，正式取消了有關遷徙自由的規定。城市經濟中存在倆種體制部門，一個是由政府主導的，一個是由市場主導的。而在政府主導的體制部門中，主要吸納城鎮人口，在招收農村勞動力方面有嚴格的限制，一般政府主導的體制部門都會為勞動者提供終身雇傭的保障，這在一定程度上形成了對城鎮勞動力的保護。市場主導部門按照市場法則招收勞動力，勞動者有自由應聘和流動的權利，但是由于制度性分割，提高了勞動力流動的門檻，受教育水平較低的農村勞動力進入正規部門就業就極為困難，大部分也會選擇留在對勞動力要求低、工資收入低的次級勞動力市場上，次級勞動力市場很少對勞動者進行技能的培訓，為了降低成本，因此勞動者的技能不會有大幅度的提高，只能繼續在刺激勞動力市場就業，形成了二元勞動力市場的固化。

1979 年～1984 年。我國經濟體制改革首先在農村開始，農村剩余勞動力的轉移則緊緊伴隨著這一改革過程，但是由于嚴格的戶籍制度，剩余勞動力無法大量轉移。城鎮傳統的統包統配的就業制度開始打破，通過實行勞動部門就業、自愿組織起來就業和自謀職業相結合的方針，我國勞動力市場得以建立。這一階段統包統配制度仍占主導地位，勞動力市場規模及市場化程度很低。

1984 年～1992 年。隨著我國經濟體制改革的重心由農村轉向城市，搞活國有企業成為整個經濟改革的中心環節，勞動就業制度改革向前推進，國有企業內部勞動合同制從試點到全面推開，在新增職工中打破了固定工制度。戶籍制度有松有緊，農村剩余勞動力陸續向城鎮轉移，企業富余人員從事第三產業，人才交流市場初步出現，擴大了勞動力市場的作用范圍，推動了勞動力的合理流動。社會保障作為國有企業改革的配套措施開始探索，1986年在國有企業中開始建立失業保險制度。1988年，國務院和勞動部發出通知，除允許農村勞動力外出務工外，甚至鼓勵經濟落后的省區，對省內有就業需求的勞動力進行組織，實行“集體輸出”的勞動力的省際貿易。此后，勞動力從農村流入城市的速度便不斷加快。在1980年8月中央召開的全國勞動就業會議中，制定了新的城鎮勞動力就業方向。城鎮勞動力的就業渠道由過去單純依靠中央或地方政府的安置，轉變為國有、集體、其它經濟等多種方式。1984 年國家首先允許農民自理口糧進入集鎮落戶，這標志戶籍制度改革開始破冰。1985年“農轉非”的相關政策和比例出臺。同時，我國開始實施居民身份證制度，公民獲得了不充分的遷徙與定居權利，為勞動力遷移提供了制度空間。1986 年 7 月，國務院同時發布了四個重要的規定，指出企業在國家勞動工作計劃內招用常年性工作崗位上，除國家特別規定外，統一實行勞動合同制，自此開始全面性的勞動就業改革。

但是這一階段，由于城市的住房、教育、醫療等公共基礎資源已經成為城市人的特權，隨著農村勞動力大量流入城市，也會分享城市人的基礎設施等資源，然而過去制度下形成的城市利益集團不會輕易放棄一直享受的特權，他們將城市交通的擁堵，環境的惡化都歸結于農村人口的流入，出現了大量的歧視。農村勞動力在城市從事的臟活累活，把城市建設的更加美好，但是自己卻無法享受城市的公共資源。

1992 年～1996 年。隨著社會主義市場經濟體制改革目標的確立，我國明確提出培育和發展勞動力市場。這一時期勞動就業制度改革向前跨了一大步，實行全員勞動合同制，市場機制被更多地引入勞動就業領域。1992 年《全民國有制工業企業轉換經營機制條例》規定：企業可以實行合同化管理或者全員勞動合同制。這意味著企業擁有決定招聘或辭退員工的自主權，并且合同化管理范圍由新增職工擴大到包括原有職工在內的全體就業人員。

1996 年至今。國有企業職工大規模下崗分流標志著存量勞動力所處的就業體制從根本上被市場化。戶籍制度發生較大的變遷，農村剩余勞動力有序地實現大量轉移。20 世紀 90 年代中期，國有企業改革的力度不斷加大，國企下崗失業的人數隨之上升，導致國有單位所能支配的城市勞動力不斷縮減，非國有企業的發展對吸納農村剩余勞動力越來越重要。自2000 年開始，我國部分大城市和絕大多數的中小城市，開始推行“藍卡”、“綠卡”等暫住性戶口，這象征著農村居民轉變為城市戶口的政策限制的放寬。近年來，各地又上演搶奪人才戰，紛紛出臺了大量的人才落戶優惠政策，鼓勵高素質有技能的人才在各大城市落戶。

我國農村勞動力轉移制度變遷的過程從菲尼的制度變遷供求分析框架來說，既是經濟發展、技術提升等因素對效益更高的新制度的要求，又是勞動力轉移制度自身發展完善的過程。勞動力轉移的制度政策和經濟發展對其的需要是同步的，也為經濟發展提供了基礎。勞動力是經濟社會發展最重要的、最具有能動性的要素，在我國未來的經濟體制結構改革和經濟發展的過程中，越來越需要勞動力自由流動，促進勞動力資源合理最優的配置，因此農村勞動力轉移政策也會越來越寬松化，戶籍制度的壁壘也終將會被完全打破、消除。