美國在南羅得西亞獨立進程中的政策選擇

【摘要】美國卡特政府上臺后，南羅得西亞獨立事件即成為美國南部非洲政策中最緊迫的問題。基于自身在南部非洲的利益考慮，美國既要遏制住蘇聯在南部非洲的擴張趨勢，也要穩定與英國的同盟關系，于是積極的介入到南羅得西亞問題中，從一開始的消極對待到最后的積極參與，美國的政策調整既推動了南羅得西亞獨立，又加劇了南羅得西亞問題復雜化。

【關鍵詞】美國卡特政府南羅得西亞獨立問題津巴布韋

自1965年，南羅得西亞當局單方面宣布獨立，南羅得西亞民族解放運動即成為南部非洲的核心問題。1977年，美國卡特政府上臺后，一改前任政府對南羅得西亞的“南部非洲在美國利益地位中居于次要地位”的政策，調整為“南部非洲的緊迫問題需要立即做出決定，并且南羅得西亞問題是最優先考慮的”。1977年3月，卡特總統頒發了《總統指令第5號文》，隨后美國國會批準廢除《伯德修正案》，全面制裁南羅得西亞。1979年4月，南羅得西亞內部選舉結果出爐，美英方案正式宣告失敗。1979年5月，英國新政府上臺，一方面，美國維持對南羅得西亞的制裁；另一方面，積極配合英國新政府召開制憲會議。1980年4月18日，津巴布韋共和國獨立。

一、卡特上任之前的美國政策

20世紀70年代以來，美國政府不斷的對外擴張，加重了國內的財政壓力；軍事上，深陷于越戰泥潭無法自拔；國內社會也因反戰運動的開展和黑人民權運動如火如荼的進行而焦頭爛額。但是，蘇聯自勃列日涅夫上臺，經濟實力和軍事力量不斷加強，與美國差距不斷縮小，漸有趕超美國之勢。而美國的西歐盟友卻因為經濟開始振興，出于自身國家利益，不再以美國政策唯命是從。撒哈拉以南非洲國家的獨立革命，使得美國政府不得不重新審視對這個地區的政策，“黑人起義和白人的報復而引起的日益增長的暴力行為可能在將來危害到我們的利益”,或許還會招致“蘇聯更大規模的卷入”。根據1969年4月3日時任美國國家安全事務助理的基辛格（Kissinger）致尼克松（Nixon）總統的備忘錄中指出，因為南羅得西亞沖突不是一場迫在眉睫的危機，盡管當地的白人政權可以在3至5年內遏制任何軍事威脅，但是在整個70年代，南部非洲的黑人和白人的對抗將伴隨著我們。

1969年12月9日，美國《國家安全研究第39號備忘錄》研究報告中指出“將支持現有的趨勢來擴大黑人國家與白人之間的聯系，以此減少南部非洲的緊張局勢，尋求通過外交手段說服黑人國家采取與白人政權和平共處的政策，并通過美國的外交支持和經濟援助為黑人國家提供了一個替代方案，以應對日益增強的蘇聯影響”。該份報告表明尼克松政府的南部非洲政策，即美國在南部非洲的利益并不涉及國家安全，所以在南部非洲白人與黑人沖突日趨嚴重的背景下，同時面對國內黑人民權運動以及反戰運動的高漲，此時更不應該為了保護白人政權利益而做出調整，更多的是同時與白人和黑人國家建立聯系，避免沖突進一步升級。此外，雖然英國和美國合作甚密，不過期間的希思（Heath）政府推動英國加入歐共體，使得英國政府的重心往歐洲事務傾斜，也影響了英美關系的穩定。在接下來的時間，南羅得西亞乃至整個南部非洲地區的民族主義運動愈演愈烈，并將共產主義勢力卷入其中，使得美國不得不重新審視對南羅得西亞的方針，并且加強同英國的合作。

二、卡特時期的南羅得西亞政策

1976年，關于解決南羅得西亞問題的日內瓦會議，因與會者未能就國務卿基辛格提出的作為解決方案的五點原則達成一致意見而破裂。1977年，卡特（Carter）總統上任便調整南部非洲政策，以面對急劇惡化的南羅得西亞局勢。

1977年3月3日，美國政府召開國家安全委員會會議，卡特總統指出會議主要目的就是討論南羅得西亞和納米比亞問題，盡可能多的協商一致意見。隨后，卡特總統頒發了《總統指令第5號文》（Presidential Directive/NSC-5），指出美國政府將在其對南非政府的政策中調整側重點。美國的目標將是促進南非社會的逐步變革。在《總統指令第5號文》下達之后，美國政府加緊了對南羅得西亞的制裁，眾議院于3月14日批準了廢除《伯德修正案》，參議院也于3月15日通過，卡特總統3月18日簽署廢除這項法案，以此來阻止美國進口南羅得西亞和任何來自其他國家的南羅得西亞鉻礦石以及鉻鐵產品。這份總統指令雖然旨在針對南非社會變革，但實際上，這將影響美國對南羅得西亞制裁的有效性，隨著國際社會對南羅得西亞經濟制裁進一步擴大，1977年南羅得西亞的經濟生命線依靠的只有南非政府。因此，南非成為美國解決南羅得西亞問題的關鍵因素。

1977年4月，英國外交大臣歐文（Owen）提出美英方案，旨在通過這一方案推動南羅得西亞實現多數人統治。但是在歐文結束非洲之旅后，美英方案并沒有得到各方的支持。為了落實這一方案，美國開始在南部非洲各國斡旋，不過南羅得西亞的局勢仍未取得實質性進展。1978年，蘇聯和古巴的勢力在非洲進一步擴張，這將影響到美國對南羅得西亞局勢的判斷，美國國務院出臺了《總統審查第36號備忘錄》（PRM36）來調整對非政策，以維護自身在非洲的利益。美國政府認為只有努力消除蘇聯和古巴參與的“合法性外衣”，傳達美國對非洲長期發展、社會公正、獨立和穩定的支持，促使國際社會達成共識，才能反對蘇聯和古巴繼續進行軍事干預，遏制和減少蘇聯和古巴的軍事活動，發展非洲和平解決沖突的機構能力。

盡管美國政府強調蘇聯和古巴在非洲的影響力有限，美國及西方國家在非洲享有明顯的優勢。但是由于美英方案的失敗，國會出現支持南羅得西亞“內部解決方案”的聲音。1978年6月28日，參議員杰西·赫爾姆斯（Jesse Helms）提出對《外交關系授權法案》的修正案，該修正案將立即撤銷美國對南羅得西亞的制裁。雖然該提案最終被否決，大但是7月26日，參議院通過了《國際安全援助法案》，規定為了促進美國的外交政策利益，美國政府不得在1978年12月31日后對南羅得西亞實施制裁，這一法案規定參議院需將取消制裁南羅得西亞的權力交給卡特總統，盡管卡特有權力決定對南羅得西亞是否實施制裁，但是不得不進一步加快解決南羅得西亞獨立問題。

1979年4月，根據穆佐雷瓦和史密斯支持的內部解決方案，南羅得西亞舉行了選舉。南羅得西亞60％的黑人參加了此次選舉，支持內部解決的穆佐雷瓦獲得了67％的選票，并在議會中贏得絕對多數（51個席位），組成了新政府，改國名為“津巴布韋-羅得西亞”。實際上，由于愛國陣線的抵制，史密斯對權力的操縱，美英對南羅得西亞當局的縱容等一系列因素使得選舉未取得實質效果。第一，戰爭仍在繼續，愛國陣線沒有參加選舉；第二，選舉并沒有得到國際社會的廣泛認可；第三，在穆佐雷瓦的新政府中，史密斯仍占據明顯主導地位，民眾支持率大幅削弱。并且，新政府司法、公共服務、軍隊和警察仍然掌握在少數白人手里，依舊鎮壓民族主義者領導的武裝力量，還不斷襲擊津巴布韋游擊隊設在莫桑比克和贊比亞的營地。因此，愛國陣線、前線國家、非統組織和聯合國拒絕承認此次選舉結果，美英兩國也不予支持。

1979年5月，撒切爾夫人（Mrs. Thatcher）出任英國首相，英國新政府面對南羅得西亞仍舊緊張的政治和軍事形勢，首先承認了穆佐雷瓦的政府，然后在南羅得西亞問題上主動擔責，設法召開制憲會議謀求出路。在等待制憲會議結果出來之前，為維護自身在非洲的國家利益，美國繼續維持對南羅得西亞的制裁。12月10日，在英國召開的蘭開斯特大廈會議達成協議。根據協議，解散現有穆佐雷瓦政府，制定新的民主憲法，國會議員由選民直接選舉，于1980年2月舉行，過渡時期政府由英國控制。此外，英國要求美國立即解除對南羅得西亞的制裁，最終，卡特總統取消了對南羅得西亞的制裁，并在1979年12月16日午夜通知國會和新聞界。

在對南羅得西亞解除制裁之后，美國政府開始對南羅得西亞進行空運援助。1980年2月8日，萬斯在對卡特總統的備忘錄中建議在通過自由和公正的選舉實現向真正多數人統治的過渡后，美國應盡快與獨立的津巴布韋建立外交關系，并在那里開設大使館。2月19日，卡特總統閱讀備忘錄后，在原則上同意與津巴布韋建立外交關系。1980年4月18日，津巴布韋共和國宣布獨立，由在選舉中贏得了57個多數席位的津巴布韋非洲民族聯盟（愛國陣線）領導人羅伯特·穆加貝出任獨立后的首位總理。

三、美國調整南羅得西亞政策的影響

1977-1980年美國對南羅得西亞政策的最直接影響，就是與英國一起主導了該國的民族主義進程，一個全新的津巴布韋共和國屹立在非洲大陸。對美國來說，津巴布韋的獨立遏制了蘇聯在非洲的擴張態勢，維護了美國在南部非洲的利益；對南部非洲來說，這將有利于推動納米比亞的獨立以及瓦解南非的種族隔離政策；對英國來說，使其拋棄了除福克蘭群島以外最大的一個殖民包袱；對津巴布韋國民來說，終于實現了國家獨立，民族自決。但是從長遠來看，蘭開斯特大廈會議中頗帶威脅之勢的倉促和解，一些重要的問題沒有實質性的解決。

獨立后的津巴布韋共和國，面臨著殖民地政治經濟的重整，解決種族失衡問題，以及專制殖民政權及其機構的民主化等一系列問題。新政府為了使經濟重新融入世界經濟體系中，嘗試擴大經濟規模，通過黑人經濟振興政策、公共服務非洲化和促進黑人中產階級發展等舉措來整合黑人力量，促使他們更廣泛地參與經濟活動。但是，獨立后的第一個十年經濟發展十分有限，在整個八十年代，干旱、貿易疲軟、高利率和高油價對津巴布韋經濟帶來沉重打擊，土地改革和經濟發展中的種族問題也沒有在八十年代得到有效解決。這些問題在九十年代津巴布韋經濟發展中逐漸突顯出來。

四、結論

在南羅得西亞獨立事件中，卡特政府對南羅得西亞政策的靈活性調整達到了鞏固美英同盟、實現津巴布韋共和國獨立以及遏制了蘇聯在非洲擴張的戰略目的，較好的為美國自身的國家利益服務。美國的插手也帶來了負面影響，各方勢力未能就土地問題達成一致，民族主義者希望政府能夠征用未使用的白人土地來安置黑人，但是蘭開斯特大廈卻強調土地的自由買賣原則，這實際是在保護白人的利益，確保白人對土地的壟斷。作為津巴布韋核心問題的土地問題始終未能解決，對津巴布韋產生了深遠的影響，也為時至今日津巴布韋的社會經濟發展問題埋下了伏筆。

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作者簡介：黃學淵（1994-），男，江西南昌人，江西師范大學世界史專業研究生，研究方向：國際關系史。

基金項目：本文為江西師范大學研究生創新基金項目“民族獨立與種族隔離：美國對津巴布韋的政策選擇1977-1980”（項目編號：YJS2018030）之成果。