政府信息公開的告知制度研究

2020-04-07 03:50:09代玥

大經貿 2020年1期

【摘要】政府信息公開的告知是行政告知制度中的一個重要環節，也是正當程序必須面對的問題。告知既是對行政權力的監督，又是對私權利的保障。本文從政府信息告知的含義出發，以內容完整原則、利益相關原則以及及時有效原則為標準，確定政府信息告知程序中的范圍，明確告知瑕疵的法律責任，以期彌補實體法律中存在的不足。

【關鍵詞】政府信息公開告知內容告知標準告知瑕疵責任

2019年5月15日施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）確立了以公開為常態，不公開為例外的原則，回應了信息公開在現實中存在的問題，體現了我國政府信息公開對公民權益的保障以及對政府實施行政行為的監督，使得政府工作更加透明化?！稐l例》第三十條、三十二條、三十三條、三十五條、三十六條、三十九條、四十一條均規定了政府在處理信息公開中的告知義務，告知程序的實現滲透在政府信息處理決定的過程以及結果中。在實現正當程序，維護行政秩序中，告知程序有著不容忽視的作用。但政府信息公開告知義務的標準和范圍還存在一定的問題，需要不斷完善。

一、政府信息告知程序的含義

政府信息公開告知程序是行政告知程序中的一項重要內容，是行政程序在現代行政法中的重要體現，也是正當程序原則的實現途徑。關于行政告知的含義主要有以下幾類觀點：

第一，認為行政告知是指“行政主體在進行某項行政行為之前、之中、之后對行政相對人享有哪些權利、承擔哪些義務，如何行使有關權利、履行有關義務以及其他事項負有以書面的或口頭形式告訴相對人并加以指導的義務，若行政主體未履行該項義務而導致相對人喪失權利或履行有關義務而遭受損害，則應承擔相應的法律責任的程序制度?！盵1]

第二，認為行政告知是指“公共行政組織及其人員通過特定的傳播媒介，經由一定的程序方式將公共行政過程所產生和收集的各種信息傳遞給社會公眾，使其在充分知情的情況下積極地進行政治參與，從而實現民主、開放、高效的政府目標?！盵2]

第三，認為行政告知是指“行政機關在作出行政決定（特別是對相對人權益不利的決定）、制定和公布規范性文件時，應告知相對人做出該行為的事實和法律依據，解釋自己運用或不運用某種材料的事實和理由。”[3]

第四，認為行政告知是指“行政主體在行使行政職權過程中，將行政行為通過法定程序向行政相對人公開展示，以使行政相對人知悉該行政行為的一種程序性法律行為?！盵4]

行政告知的內涵大致可以分為廣義的告知和狹義的告知。狹義的告知是指行政主體在依法做出影響相對人權利義務關系的行政行為過程中，按照法律預先設定的程序和范圍告知相對人，使其知悉該行政行為的制度，具體包括告知相對人做出該行政行為的內容、事實依據、法律依據以及相對人依法享有的各項權利等。[5]廣義的告知不僅包含行政主體在作出行政行為時告知相對人其作出行為時所依據的事實和法律，還包括對抽象行政行為（規范性文件）的告知，如政府制定規章時對草案的公布。本文主要從狹義的告知的角度出發，分析政府信息公開中政府所需要告知的內容范圍以及標準。

政府信息公開不等于告知，信息公開是指行政機關對申請的處理結果，告知是指在處理過程中應當履行的義務，就是指行政機關在履行告知義務的過程中，應當告知申請人的具體事項，是一種程序性行為?！案嬷笔切姓C關對政府信息公開申請的一種處理和答復程序，其重要價值體現在監督行政權、維護公民合法權益，體現公開公平精神，也是追求法治穩定性和確定性的要求。

二、政府信息告知程序的范圍與標準

告知源于對公民知情權的保護，從目前的立法角度來看，有相當一部分已經被列入告知的范圍，被立法所保護。但是隨著大數據時代中社會的復雜化，公民對獲取信息的要求不斷增多，范圍也不斷擴大，對于政府信息公開不能僅僅依靠立法的范圍來保障公民的知情權，還需要在理論上確立一定的告知程度標準。

（一）告知程序的范圍

根據《條例》的規定，在處理政府信息公開案件中，告知程序的內容主要包括以下以幾個方面：

第一，申請人在申請信息公開時內容不明確，行政機關告知申請人補正的過程性行為。申請人在申請公開政府信息時，存在對需要信息的內容不了解，范圍不清楚的問題，導致行政機關在處理信息公開時無法準確獲取或者不能獲取。因此行政機關需要在申請人申請時告知其還需要補充的材料，申請人對對于該過程性行為不服的，可以向行政機關投訴；

第二，行政機關強制公開可能對公共利益產生重大影響的第三人信息，并告知第三方的行為。依據最新的《條例》第十五條，確定了行政機關基于公共利益的考量，違背信息主體意志而強制公開個人信息的規定[6]?？赡軐Φ谌胶戏嘁嬖斐蓳p害的，行政機關強制公開后需要將政府信息內容和理由書面告知第三方；

第三，對信息公開的答復需要延長而告知申請人的行為。一般情況下，行政機關收到政府信息公開的申請，能夠當場答復的，應當當場答復，需要延期答復的應當告知申請人。該項規定保障了申請人能及時獲取所需信息以及了解政府信息公開的時效狀態，同時在一定程度上防止了行政機關怠于履行義務的問題，督促其及時有效地作出是否公開的決定；

第四，對申請人申請公開政府信息的數量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機關對申請人理由是否合理并處理的告知行為。《條例》第三十五條規定，對于申請公開的數量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機關可以要求申請人說明理由。行政機關認為不合理的，告知申請人不予處理；行政機關認為申請理由合理，但無法在規定期限內答復申請人的，可以確定延遲答復的合理期限并告知申請人。該條規定是對現實中出現的利用政府信息公開為手段來獲取不正當利益的問題作出的回應，例如典型的“陸紅霞案”就是當事人濫用申請政府信息公開的權利來實現其拆遷目的的不當利益；

第五，行政機關對政府信息公開申請的答復告知。對于政府信息公開的申請，《條例》對原《政府信息公開條例》作出了類型增補[7]，同時也規定了相應的告知程序；

第六，行政機關對公民、法人或者其他組織有證據證明政府信息記錄不準確要求更正的告知。對申請人因政府信息不準確要求更正的告知程序，《條例》新增了“告知申請人向有權更正的行政機關提出”的規定，更好的保障了公民申請信息公開的途徑。

（二）政府告知程度的標準

雖然《條例》相較于原《政府信息公開條例》增加了部分告知內容，但是并不能滿足實踐中存在的問題，因此需要利用相關的理論填補法條可能存在的不足。在政府告知的標準確立中，首先需要遵循的就是“程序正當”原則，行政程序如何進行在很大程度上取決于行政主體的意志。因此，要保證行政相對人有效地參與行政程序，行政主體必須將有關行政行為的事項告知行政相對人，為行政相對人有效地參與行政程序提供條件[8]。除正當程序原則外，為了確保政府信息告知的便捷、有效，行政機關在履行信息公開的告知義務時還需要遵循以下三項原則：

第一，內容完整原則。對于申請人申請的政府信息公開的案件，屬于行政機關履行義務范圍的，行政機關應當將相關信息無保留的告知申請人。首先，在受理公開政府信息的過程中作出行政行為需要說明的理由；其次，需要針對申請人申請的事項逐一告知，當然涉及法律規定不可告知的除外；再次，告知申請人具體的權利義務以及實現方式；最后，行政主體告知申請人不服相關行政行為的救濟方式、救濟時間、救濟機關等。

第二，利益相關原則。在政府信息公開案件的處理中，如果存在法律尚未規定需要告知申請人的內容，行政機關應當以利益相關原則為標準。在法律規定之外的事項，行政機關不具有必須履行告知程序的義務，但根據便民原則，行政機關應當滿足作為政府信息公開申請人的目的。由此折中來確立利益相關的標準，對于與申請事項可能有利益關系的信息，行政機關應當告知申請人。

第三，及時有效原則。及時有效原則是行政法中高效原則的體現。及時是指行政機關應當在法定的期限內或者法律沒有規定法定期限的應當在可以完成的時限內及時作出行政行為；有效是指信息的內容應當與申請人申請的范圍相一致，以公開為常態、不公開為例外，確保申請人能夠有效獲得信息。

三、政府信息告知的瑕疵及其法律責任

“告知”本身是一種法律行為，是行政告知的內容之一，是行政程序的一個環節。行政機關在作出是否公開政府信息的過程中所進行的各種告知活動，都是具有法律意義的，會產生相應的法律后果。

行政告知瑕疵[9]與依法行政原則相抵觸，主要可以分為告知實體的瑕疵和告知程序的瑕疵。實體告知瑕疵主要是沒有告知和告知對象錯誤。沒有告知是指行政機關沒有實施任何行政行為的告知其結果是行政行為仍處于內部行政程序中，不能對外發聲法律效力，以及承受該行政行為的行政相對人不受該行政行為的約束。行政機關實施了某種行政行為的告知行為，但因告知行為違法而不產生告知的法律后果，稱之為視為沒有告知[10]。對象錯誤是指行政機關將作出的行政行為告知了行政相對人之外的人，從而使行政相對人無法了解行政行為的內容。程序告知瑕疵是指行政機關沒有依據法定程序將行政行為告知申請人，例如超過時限、順序顛倒、步驟缺失等。對于告知實體瑕疵，行政相對人可以對告知行為提起訴訟或者復議，但告知程序瑕疵只能采取投訴或者請求司法機關、行政機關予以審查。

在相關的案件審查過程中，存在以“未履行告知程序，違反法定程序”、“未履行法定告知程序”等理由的撤銷案件[11]，以及可能導致行政行為不能成立、行政行為無效的結果。行政機關對以上幾種司法審判結果應當負有法律責任。針對行政機關的法律責任應當根據行政賠償來確定，行政相對人對因不履行告知義務的行為受到利益損害的可以申請行政賠償。

【注釋】

[1]楊海坤,黃學賢.中國行政程序法典化——從比較法角度研究[M].北京：法律出版社，1999.

[2]康鋒. 論行政告知——一種指向社會的政府信息傳播機制[D].廈門大學,2001.

[3]張引,熊菁華.行政程序法的基本原則及相應制度[J].行政法學研究,2003(02):48-54.

[4]章劍生.論行政行為的告知[J].法學,2001(09):16-20.

[5]孟昭陽,趙鋒.論行政告知制度[J].中國人民公安大學學報,2004(01):10-18.

[6]邢益精,康建光.政府強制公開個人信息的技術區分保護的策略[J/OL].浙江理工大學學報(社會科學版)2019:1-7

[7]后向東.論政府信息公開處理決定類型化[J].行政法學研究,2019(04):32-40.

[8]章劍生.論行政行為的告知[J].法學,2001(09):16-20.

[9]行政主體在實施行政行為的告知過程中產生的各種行為缺陷和錯誤，稱之為行政行為告知的瑕疵。

[10]章劍生.論行政行為的告知[J].法學,2001(09):16-20.

[11]胡延廣. 行政告知的司法審查[A]. 河北省委法治辦、河北省政府法制辦、河北省法學會.依法行政和法治政府建設——第九屆法治河北論壇論文集（上）[C].河北省委法治辦、河北省政府法制辦、河北省法學會:河北省法學會,2018:28.

【參考文獻】