檢察機關提起行政公益訴訟的困難及建議

劉軻軻　劉威

【摘 要】 經過多年的理論研究與實踐探索，檢察機關提起行政公益訴訟在現實中得以開始實施，這是中國法治向前邁進一大步的充分表現。檢察機關作為法定的監督機關，與其他主體相比在行政公益訴訟中具有得天獨厚的優勢。檢察機關對于防止行政權力濫用，維護權力平衡，保證行政機關依法行政，建設法治國家具有非常重要的意義。但實踐中檢察機關提起行政公益訴訟面臨重重困難，本文即是在此基礎上對其加以分析研究，希望可以提出切實解決該困難的建議，為檢察事業科學發展，法治中國建設貢獻自己的綿薄之力。

【關鍵詞】 檢察機關 行政公益訴訟 困難 建議

行政公益訴訟是指有權主體認為行政主體違法行使行政職權，使公共利益遭到侵害，利害關系上雖不與自己直接相關，但出于維護公益的目的，由特定機關依法向人民法院提起的行政訴訟。對公共利益的理解目前學術界認為公共利益的內涵主要有兩層，一層是指社會公共利益，涉及社會全部或部分成員所享有的利益。“涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、個人生活方面的利益、保護道德的利益、保護社會資源的利益以及經濟、政治和文化進步方面的利益等。”[1]二是指國家公共利益，“涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。”[2]

一、我國行政公益訴訟的發展及其重要意義

（一）我國行政公益訴訟的發展

我國最初的公益訴訟來自于一部分社會成員的自覺，其中主要是律師自發組織的，后來社會組織逐漸成為提出公益訴訟的主體。2015年7月2日，最高人民檢察院公布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，開始了由檢察機關提起公益訴訟的司法實踐。2017年6月27日，檢察機關提起行政公益訴訟制度正式被全國人大常委會寫入《行政訴訟法》，其內容主要為“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”[3]就這樣行政公益訴訟制度在我國的得到初步確立。

（二）建立行政公益訴訟的制度重要意義

1.有利于構建社會主義法治社會

構建社會主義法治社會要求堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一，在依法治國方面，必須構建嚴密的中國特色社會主義法治體系，保障社會的穩定和諧，實現經濟的健康快速發展。為此通過建立行政公益訴訟制度，能夠解決現實社會中存在的各種矛盾和問題，為社會發展中侵害公共利益的情況提供一條合法的救濟途徑，從而保證社會的安定祥和，更好的構建社會主義法治社會。

2.有利于完善行政訴訟制度

由于近年來公共利益遭受侵害的問題越發突出，同時又缺少對行政權進行監督的強有力的外部機制，導致大量濫用行政權力的案例頻發，對公共利益造成了極大損害，為此需要加快建立保護公益的司法制度就顯得尤為迫切。在這一背景下，行政公益訴訟制度的建立也就順理成章。一方面，行政公益訴訟的建立踐行了行政訴訟法保證行政機關依法行使職權，防止行政權力濫用的立法宗旨，同時也保證了公益免受不法行政行為的侵害。另一方面，我國法律在維護公共利益方面還不夠完善，急需建立一種新的制度來解決這一嚴重問題。行政公益訴訟制度的建立恰恰能夠填補這一不足之處。

3.有利于保護社會公共利益

隨著經濟的不斷發展，社會文明程度的提高，社會公眾對基本權益的重視程度也在不斷加強。為此對損害社會公共利益的容忍程度發生了鮮明的變化，社會公眾迫切需要一種合法有效途徑來實現對公共利益的保護，因此司法機關迫切需要建立一種全新的制度來滿足社會公眾的這一需求，同時也是完善國家治理體系現實需要。公共利益事關全體社會成員，它需要一套完善的制度來保障。而通過建立行政公益訴訟制度，就是對社會公共利益進行保護的全新嘗試。

二、檢察機關提起行政公益訴訟的角色定位

檢察機關在行政公益訴訟的角色定位主要有以下幾種學說：

一是原告人說。該學說的主要觀點是它主要是檢察機關在行政公益訴訟處于原告的地位，也即意味著與一般行政訴訟原告人有著相似的權利義務，但檢察機關只是出于維護社會公共利益而參加訴訟，并不享有訴權上的利害關系。[4]這一觀點從訴訟參與人的角度考察檢察機關的身份角色，滿足訴訟程序的形式要件。但是該學說忽略了行政公益訴訟與普通行政訴訟相比，檢察機關并不享有訴的利益，與被訴結果也不存在利害關系這一根本不同。

二是行政公訴人說。該觀點廣受研究檢察權的學者支持。所謂行政公訴，是指“檢察機關在履行法律監督職責過程中，認為行政機關的行政行為違反了有關法律規定，侵害了公民、法人和其他社會組織的合法權益，危害了國家和社會公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起訴訟。”[5]該學說認為公訴權并不僅局限在刑事訴訟中，在行政訴訟中也應存在公訴權的身影。[6]但這一學說對行政公益訴訟與行政公訴沒有做出明確的區分。因為主體身份是行政公訴重點，而行政公益訴訟更強調公益本身。行政公訴人說僅僅只能表明檢察機關的公訴權能，并不能反映行政公益訴訟根本特征，因此該說法說并不準確。

三是公益代表人說。“檢察官自誕生之日起，就是社會公共利益的化身，與國家利益、公共利益相伴而生。”[7]為了切實保護公共利益，讓檢察機關成為行政公益訴訟的啟動主體與行政公益訴訟的本質特征相符，所以把檢察機關的訴訟角色定位成公益代表人。[8]在行政公益訴訟中檢察官應堅守職業道德，公平公正，做到利益雙方的平衡，公共利益是否受到侵害是檢察官決定訴訟的關鍵因素。然而該學說也存在較為明顯的缺點：一是公益的含義豐富，包括國家利益、社會利益、特殊群體利益等，而檢察機關較多地代表國家利益，一定程度上會使檢察機關兼顧的利益重心有所偏向;二是與被訴行政行為不存在利害關系，檢察機關最終能否啟動行政公益訴訟存在不確定性;三是該學說將檢察機關作為公益代表機關，并不符合憲法對檢察機關的定位。

（三）資源配置不均

行政公益訴訟案件的辦理，需要做的工作涉及到方方面面。這對檢察人員的素質提出了很高的要求，既要懂得偵查方面的專業知識，還要學會如何與企業、群眾等相關人員溝通交流提高證據的搜集效率，同時還要具備熟練撰寫相關文書的能力。這種全面高素質的檢察人員在我國長期存在重刑輕民的觀念下是極度缺乏的。這導致司法資源配置不均，再加上現階段民行檢察隊伍存在力量薄弱、專業素養不高、戰斗能力不足的等問題，嚴重制約了行政公益訴訟工作的開展。

1.隊伍力量薄弱

我國長期存在重刑輕民的觀念，加之行政公益訴訟案件的辦理存在極大的難度，各地檢察機關很多畏而不戰，將大量的司法資源配置在了公訴、偵監等部門。這限制了很多優秀的法律人員不能留在民行檢察部門發展，這種狀況的持續下去，勢必會加劇行政公益訴訟工作難以得到有效的進行，使很多損害公共利益的情況得不到救濟。

2.專業知識匱乏

行政公益訴訟具有較高的專業性，需要檢察人員具備相關的專業知識。這里的專業知識不僅僅包括行政法方面的專業知識，同時還包括行政公益訴訟案件證據涉及到的相關專業知識。這一部分的知識具有很強的專業性，很難在短時間內學會，這也就導致檢察機關很難在短時間內根本上解決這一現狀。因此在實務中檢察機關不得不依賴外部力量來解決調取證據與證據分析中存在的問題。

3.實戰能力不足

檢察機關提起行政公益訴訟的基礎和前提是調查取證，但由于行政公益訴訟對檢察人員還相對陌生，檢察人員辦案思維還過于陳舊，未能適應這一新型案件在調查取證與傳統行政案件之間的差異，因此在辦理行政公益訴訟案件時，檢察人員的針對性和策略性嚴重不足，不能形成完整的證據鏈，對案件事實把握不清楚，最終無法依法證明公共利益遭受確定損害，這樣最終會影響法院對案件的審理，使得檢察機關的處境非常的被動。庭審是行政公益訴訟的核心環節，檢察官在庭審中的出色表現是案件取得勝敗與否的關鍵因素，而這又與檢察官是否具備在庭審中具備庭審的控制能力和證據展示能力息息相關。而這些能力歸根到底取決于檢察人員在平時的工作中不斷磨練，總結失敗的經驗教訓，刻苦學習與努力付出取得的。但這些內容由于很多檢察人員輕視大意，缺少刻苦鉆研的精神，導致實戰能力嚴重不足，很大程度上減緩了行政公益訴訟的發展。

四、對檢察機關提起行政公益訴訟的建議

（一）完善相關法律制度

雖然新行政訴訟法對檢察機關提起行政公益訴訟的主體資格、線索來源、案件領域、訴前程序等有相關的規定，并且為檢察機關提起行政公益訴訟制度做了總體架構。但行政公益訴訟中還存在一些問題需要法律加以明確。如案件從哪里獲得、行政公益訴訟如何啟動、統一的訴訟時效以及檢察機關在公益訴訟中的角色定位等。

針對行政公益訴訟案件受案范圍過窄，案件來源單一這一問題，司法機關應進行相應司法解釋，明確規定檢察機關不僅可以在行使職責過程中主動獲取，也可以接受其它國家機關轉交的案件與公民、法人、社會組織的舉報、控告或反映的案件。

針對檢察機關在提起行政公益訴訟何時啟動的情況，我認為有必要讓最高人民檢察院協同最高人民法院研究發布司法解釋和相關規范細則，從而最終對檢察機關何時提起行政公益訴訟有一個統一的標準。另外檢察機關的行政公訴人角色定位，相關法律應盡快予以規定。明確檢察機關以何種角色提起行政公益訴訟，對檢察機關從程序上認清自身的位置有一個方向性的參考，也對法院以何種態度處理行政公益訴訟案件有一個清晰的思路，從而達到一種共識，這會極大的避免分歧的產生。

針對檢察機關提起行政公益訴訟勝訴后執行得不到貫徹實施的問題，我認為解決的辦法是發揮檢察機關的法定監督職能，加大對不執行行政公益訴訟判決結果的處罰力度，同時地方政府要提高自身覺悟，嚴格遵守國家法律，保證行政公益訴訟判決結果的切實履行。檢察機關要靈活運用各種手段，發揮自身的長處，兼顧各方利益，切實保證行政機關糾正自身的違法行為，從而達到對公共利益全面保護的目的，實現自身的司法價值。

（二）健全社會配套機制

現階段行政公益訴訟還處于初級階段，而社會的各項改革和配套機制還遠遠不能與檢察機關提起行政公益訴訟的需要相適應。而解決這一問題的關鍵在于對內改革與對外協調相結合，排除地方阻力干擾。

從財政保障上來看，當前很多地方基層檢察機關人財物分離的制度還沒有得到有效的貫徹落實，這使檢察權大大受到地方力量的限制，很難做到獨立自主發展。要有效解決這一問題，必須加快省級以下地方法院、檢察院人財物司法改革的步伐，爭取地方政府的理解支持與密切配合，只有這樣才能使基層的檢察機關提起行政公益訴訟工作徹底解除后顧之憂。針對審理環節缺乏保障的問題，解決之法在于加強專業團隊建設與財政經費傾斜。

同時各級法院應團結各方面力量、充分利用司法資源，增強審判隊伍的專業性，并盡快建立公益訴訟的專門審判組織。行政公益訴訟自身的專業性特點要求法官要定期到高等院校培訓，學習相關專業的知識，特別是加強環境法律知識和相關的技能培訓。法院審理檢察機關提起的行政公益訴訟案件需要在財政上進行專門預算或經費傾斜，這樣才會使地方各級法院受理、審理檢察機關提起公益訴訟時具有較高的積極性。

針對地方因素干擾審判工作，應采取司法管轄制度改革，從制度上解決這一難題。對于行政公益訴訟鑒定成本過高的問題，增加鑒定機構和經費保障才是根本的解決之道。檢察機關提起行政公益訴訟工作的順利開展，需要各地區建設一批高資質高水平的鑒定機構與鑒定人才。特別是針對環境資源與食品保護相關的行政公益訴訟案件要建立專項基金，由該基金承擔涉及環境公益和食藥安全公益的鑒定費用，這會大大減輕檢察機關的負擔。

（三）加強民行檢察隊伍建設

當前我國急需改變落后的司法隊伍現狀，因此要加快組成一批高素質的基層民行檢察隊伍。主要原因在于：