探討我國行政附帶民事公益訴訟制度

【摘 要】 白山市檢察院針對白山市江源區中醫院違法排污提起的行政附帶民事公益訴訟是全國首例行政附帶民事公益訴訟案件。行政附帶民事公益訴訟案件是公益訴訟試點期間暴露的新問題，是公益訴訟發展過程必然的產物。《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的修改，對民事公益訴訟和行政公益訴訟的規定已經初具規模，然而關于行政附帶民事公益訴訟，法律上仍是空白。在起訴條件、提起主體、訴前程序、管轄與訴訟請求等方面仍存在著爭議，筆者就以上五個方面來探究我國行政附帶民事公益訴訟的制度構建與完善。

【關鍵詞】 行政附帶民事訴訟 公益訴訟 主體 程序

制度構建

Abstract：The case of illegal discharge of medical sewage polluted by Jiangyuan District Hospital of Baishan City initiated by Baishan City Procuratorate is the first case of civil public litigation involving environmental administration in China.The administrative incidental civil public interest litigation case is an inevitable problem in the development of the administrative public interest litigation system and the administrative incidental civil litigation system.Although administrative incidental civil litigation and administrative public interest litigation have been clearly stipulated in the newly revised Administrative Litigation Law， there is no specific legal provision for administrative incidental civil public interest litigation.Therefore， there are still disputes about the conditions of prosecution， the subject of prosecution， the pre-litigation procedure， the jurisdiction and the litigation request， and the burden of proof. The author explores the system construction and improvement of the administrative incidental civil public interest litigation in China.

Key words：Administrative incidental civil action;Public interest litigation;Main body;Program;Institutional construction.

引 言

所謂行政附帶民事訴訟是法院在審理行政案件解決行政爭議的同時，對與該案行政爭議相關的民事糾紛一并加以審理解決的訴訟制度。[1]公益訴訟是指檢察機關或法律法規授權的機關和組織對侵害公益的行為向人民法院提起訴訟。行政附帶民事公益訴訟的制度構架應當在兩者的框架之下。

2016年7月 15日， 吉林省白山市中級法院對白山市檢察院提起的白山市江源區中醫院違法排放醫療污水污染環境案作出判決，這是全國首例環境行政附帶民事公益訴訟案件。白山市檢察院提起的白山市江源區中醫院違法排放醫療污水污染環境一案中，白山市檢察院希望判決衛計局在 2015年5月18日為江源區中醫院審核《醫療機構執業許可證》時違反法律的事實;衛計局落實法律規定的監管責任，強制要求中醫院在規定時間內對污水處理設施加以整頓;中醫院立馬暫停違法活動。白山市檢察院的訴訟請求為確認衛計局行政行為違法并要求其限期履行，要求第三方加害人停止侵權行為。該案件超出了行政附帶民事訴訟的受案范圍，為此，2017年1月4日，最高人民檢察院發布《關于深入開展公益訴訟試點工作有關問題的意見》，其第十四條規定：“在部分公益案件中，既存在公民法人或其他組織侵害社會公共利益的違法行為，又存在行政機關違法行使職權或者不作為的違法行為。 在兩種違法行為造成同一損害后果，且均符合提起公益訴訟條件的情況下，檢察機關可以向人民法院提起行政公益附帶民事公益訴訟，既督促行政機關依法正確履行職責， 又同時追究社會公共利益侵害人的民事責任，由人民法院一并審理。”《關于深入開展公益訴訟試點工作有關問題的意見》拓寬了行政附帶民事訴訟的受案范圍，第一次提出了行政附帶民事公益訴訟。行政附帶民事公益訴訟提出引起了學界的關注，其所暴露的問題也是眾說紛紜。本文將以此展開討論。

一、行政附帶民事公益訴訟的起訴條件

（一）一般行政附帶民事訴訟的條件

行政附帶民事公益訴訟屬于行政附帶民事訴訟的一種，那么行政附帶民事公益訴訟的起訴條件應當滿足行政附帶民事訴訟的起訴條件，即《行政訴訟法》第六十一條第一款的規定。具體而言，在行政附帶民事公益訴訟中應當存在兩個獨立的訴。民事與行政交織的案件分為兩類 ：一是解決行政爭議以解決民事爭議為基礎 ;二是解決民事爭議以解決行政爭議為基礎。[2]行政附帶民事訴訟屬于第二種類型，解決民事爭議以解決行政爭議為基礎。那么兩訴之間應當存在主次之分，行政訴訟占主要地位，對民事爭議的解決具有支配性;民事訴訟則處于次要地位。并且，這兩個訴之間的訴訟請求應當具備牽連關系。本案中白山市檢察院提出了三個訴訟請求：訴訟請求一，確認衛計局行政行為違法;訴訟請求二，要求衛計局限期履行;訴訟請求三，要求第三方加害人停止侵權行為。請求一和請求二屬于行政訴訟請求，請求三屬于民事訴訟請求。三個請求均是基于中醫院違法排污，存在環境污染的重大風險的事實。兩個訴之間是獨立的，但是兩訴的訴訟請求卻具有牽連性。該牽連性的范圍有多廣呢？有學者認為，一方面具體行政行為的合法性是處理民事爭議的前提條件;另一方面行政爭議與民事爭議的訴訟請求均來自同一法律事實”。[3]筆者認為，兩訴的訴訟請求應基于相同事實、相同的法律關系或者兩者之間具有因果關系。

再者，我們比較本案訴訟請求二和訴訟請求三，不難發現，兩者本質具有同一性，目的均為要求中醫院停止違法排污。那么，在行政附帶民事公益訴訟中，行政訴訟請求與民事訴訟請求往往具有同一性，筆者認為，各自確定訴訟請求，增加了法院立案審查的司法成本，一并提出訴訟請求有利于提高司法效率。

（二）民事公益訴訟和行政公益訴訟的條件

1、提起民事公益訴訟要滿足以下五個條件：（1）原告是法律規定的機關和有關組織;（2）有明確的被告;（3）有具體的訴訟請求和事實理由;（4）有社會利益受到損害的初步證據;（5）屬于法院主管和受訴法院管轄。其中法律規定的機關和有關組織是指對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院起訴;對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續5年以上無違法記錄的組織;無前述適格主體，由檢察機關提起民事公益訴訟。

2、提起行政公益訴訟要滿足：（1）行政機關在生態環境資源保護、食品藥品安全、國有資源保護、國有土地使用權出讓領域負有行政管理監督職責;（2）在上述領域中存在公益損害;（3）公益訴訟與行政機關不履行法定職責之間有因果關系;（4）檢察機關向行政機關發出檢察建議后，行政機關仍糾正自己的違法行為。

綜上所述，提起行政附帶民事公益訴訟的條件中應當注意，其主體只能是人民檢察院，而且要履行檢察建議的前置程序，除此之外，兩訴都得有明確的被告，有具體的訴訟請求和事實依據，并且要符合《行政訴訟法》第六十一條第一款和公益訴訟的受案范圍。

二、行政附帶民事公益訴訟的起訴主體

從上文的民事公益訴訟起訴條件和行政訴訟起訴條件的原告資格中，我們可以肯定的是法律排除了公民的起訴資格，而且法律明確規定了公益訴訟禁止反訴，那么侵權行為人亦不能成為公益訴訟的原告。在行政公益訴訟中，檢察機關就違法行政和不作為向相應的行政機關提出檢察建議，督促其在相應的時間內予以糾正 ;而在民事公益訴訟中，檢察機關督促和支持法律規定的機關或有關組織提起訴訟，只有在沒有適格提起訴訟主體的情況下，檢察機關才提起民事公益訴訟。在行政公益訴訟中，檢察機關是唯一的訴訟提起人;在民事公益訴訟中，檢察機關是后順位的訴訟提起人，除了起訴人之外他還是支持起訴人。

那么在行政附帶民事公益訴訟中，該如何確定起訴主體呢？首先，由檢察機關提起行政附帶民事公益訴訟具有其合理性。不同于民事公益訴訟的起訴權，行政公益訴訟的起訴權帶有檢查監督的性質，相比于事后的檢查監督，行政公益訴訟的起訴權是人民檢察院檢察監督權的事前延伸。由人民檢察院來行使行政公益訴訟起訴權有其天然的優勢：檢察官的專業訴訟能力一般而言是公民個人和社會團體不具備的，不僅節約了訴訟的成本還提高了訴訟的效率;檢察權對司法權與行政權有監督的作用，實踐表明訴前的督促程序解決了大部分的公益訴訟問題，這是與檢察機關的檢察權是密不可分的;《憲法》第一百三十一條規定，“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，人民檢察院享有獨立的檢察權，能秉公處理行政機關的違法行為。因此，法律監督式的訴權可視作檢察監督在程序上的延伸，強化檢察建議的法律效力，樹立檢察權威，維護整個訴訟格局。[4]

雖然，檢察官的專業訴訟能力高于公民個人和社會團體，但其在環境污染、食品藥品安全領域未必能達到消費者協會、環保組織等社會團體的專業水平。隨著社會的發展，對公共利益的界定，逐步向生活的各方面擴張，鑒于公益訴訟的多樣性，只由人民檢察院提起行政公益訴訟滿足不了當下社會的發展，解決不了我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。所以，筆者認為，不同的公益訴訟起訴人有資格提起行政附帶民事公益訴訟。這樣既可以減輕檢察院的辦案壓力，又可以發揮社會團體的作用，及時有效地保護公共利益。

三、行政附帶民事公益訴訟的訴前程序

檢察機關作為公益訴訟人提起公益訴訟時，必須依法開展訴前程序。依據 《檢察機關提起公益訴訟試點方案》 與 《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》 規定，檢察機關在提起民事公益訴訟應當履行訴前公告程序，督促相關組織提起公益訴訟保護法益。檢察機關在提起行政公益訴訟前，應當向法律規定的機關或者有關組織應當在收到督促起訴或者檢察建議意見書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察機關。[5]最高人民檢察院 《關于深入開展公益訴訟試點工作有關問題的意見》對訴前程序督促適格主體提起民事公益訴訟提出了新的要求，要求檢察機關必須在全國公開媒體上公告發生的公共利益損害的事實，公告期為三十日。適格主體不起訴或者沒有適格主體的情況下，人民檢察院才能向人民法院提起民事公益訴訟。[6]在本案中，江源區檢察機關向衛計局提出檢察意見，希望該部門及時采取對應監管手段，禁止中醫院使用不法手段排放污水。

訴前的督促程序體現了司法的謙抑性。訴前的檢察建議，是法院、檢察院、行政部門三者之間合作銜接的橋梁。由法院來審理行政部門的行政行為，總是難以脫離地方主義的控制，有時候法院礙于情面，不能及時有效地維護公共利益。檢察院的檢察建議通過行使檢查監督權督促行政部門履行職責，不僅緩和了法院與行政部門之間的沖突，而且將管理權還于政府。因為相比于司法裁判，行政管理具有靈活性，方式具有多樣性。改革試點方案中對檢察機關開展訴前程序進行了粗略的規定，通過訴前程序的過濾，可以減輕檢察機關提起公益訴訟程序的壓力，預防過多的訴訟。[7]

在民事公益訴訟中，檢察院的檢察監督權的行使不僅僅表現為訴前的督促程序，還體現在支持法律規定的有關組織和社會團體起訴。那么在行政附帶民事公益訴訟中，檢察院何時行使檢察監督權，是一個值得商榷的問題。如只有檢察機關一方提起行政附帶民事公益訴訟，在履行行政公益訴訟的訴前程序后便可以提起行政附帶民事公益訴訟，這主要是出于提高訴訟效率的考慮。檢察機關在案件處理中如發現有民事領域的公益請求的，可以同時進行雙邊督促，發出檢察建議，請求有關社會公益組織、機構進行合作或者在行政公益訴訟的訴前程序開展之后，無需再進行為期一個月的反饋機制，搭建一個快捷的應答機制，快速達成一致意見。

四、行政附帶民事公益訴訟的舉證責任

（一）行政公益訴訟與民事公益訴訟舉證責任適用規則不一致

民事侵權中存在過錯責任和無過錯責任的歸責原則，除了奉行“誰主張，誰舉證”的舉證責任外，在一些特殊情形下存在舉證責任倒置。如如2002年4月1日開始施行的《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第4條規定：“因

環境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任”。具體到本案，由白山市江源區對其排污的法定免責事由以及其利用滲井、滲坑等方法排水，會造成千億細菌對地下水源和生活水源的嚴重破壞之間的因果關系進行舉證。由受害方對中醫院沒有嚴格根據《醫療機構管理條例》與《醫療機構管理條例實施細則》的要求，興建達到環境規范的污水處理設施，利用滲井、滲坑等方法排水的加害行為和地下水源和生活水源遭到嚴重破壞，有著細菌傳播的問題，將面臨巨大的安全風險的損害后果承擔舉證責任。值得注意的是，該損害后果不要求以存在實際損害為前提，可以針對那些給社會公眾或不特定多數人造成潛在危害的不法行為提起民事公益訴訟。

而在行政訴訟中，被告行政機關對其作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件，被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據。但是被訴行政行為涉及第三人的合法權益，第三人提供證據的除外。在起訴被告不作為的案件中，原告應當證明其提出過申請的事實。（除外情形：①被告應當依職權主動履行法定職責;②原告應正當理由不能提供的）除此之外，在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據，因被告原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。

（二）行政公益訴訟與民事公益訴訟舉證責任的分配

《檢察機關提起公益訴訟試點改革方案》表明未規定的事項依《民事訴訟法》《行政訴訟法》及司法解釋而定。在行政法的民事公益訴訟中，舉證責任會在兩訴之中重復，加之存在不同的舉證規則，所以在司法實踐中舉證責任的情形較為復雜。

行政附帶民事公益訴訟是在解決行政糾紛的基礎上去解決民事糾紛。在一并審理的過程中，我們可以分為兩個階段即審理行政糾紛階段和審理民事糾紛階段。在不同的審理階段中適用不同的舉證規則，并且為了提高司法效率，前一階段已經證明的事實在后一階段無須再行舉證。

五、行政附帶民事公益訴訟的和解調解和撤訴

檢察機關或社會團體組織作為公益代表人提起公益訴訟，在放棄、變更訴訟請求時需要征求被代表人的同意。在司法實踐中，公益訴訟涉及多方主體，要征求所有代表人同意是很難實現的。在民事公益訴訟中，基于處分原則，當事人可以和解，法院可以調解。民事公益訴訟當事人達成調解協議或者自行達成和解協議后，法院應當將協議內容公告，公告期間不得少于30日。公告期滿后，法院審查認為調解協議或者和解協議的內容損害社會公共利益的，應當出具調解書;反之，則不用出具調解書，繼續對案件進行審理并依法作出裁判。在司法實踐中，反對調解的呼聲很高。公益訴訟涉及到公共社會利益，公益代表人隨意處分公益，侵害了當事人的處分原則，即便調解達成協議也難以執行。關于民事公益訴訟的撤訴，有嚴格的限制：公益訴訟案件的原告在法庭辯論終結后申請撤訴的，法院不予準許。申請撤訴的前提是訴訟請求已經全部實現。同時在行政訴訟中一般也不適用調解，但行政賠償、補償以及自由裁量案件可以有條件的適用調解。筆者認為，在行政法的民事公益訴訟中，應當以不調解為原則，調解為例外。在切實維護公共利益不受侵害的基礎上，對可自由裁量的事項留有調解空間。

六、結語

行政附帶民事公益訴訟作為新興的事物，在發展的過程中有很多亟需解決的問題。首先，明確起訴的條件：（1）公益訴訟人只能是檢察院;（2）有各自明確的被告（3）分別有具體的訴訟請求和事實根據;（4）必須同時符合《行政訴訟法》第六十一條規定的受案范圍和公益訴訟的受案范圍。創設多元化的起訴主體資格，把社會組織也納入保護社會公益的隊伍當中，協調檢察院與社會組織的分工，充分激發社會組織保護公益的活力。協調原被告之間舉證責任的分配，做好民事公益訴訟程序和行政公益訴訟程序之間的銜接。最后，嚴格適用和解調解和撤訴，在維護公共利益的基礎上，給行政補償、賠償，自由裁量的案件留有和解調解的空間。

【注 釋】

[1] 方世榮、 石佑啟： 《行政法與行政訴訟法》， 北京大學出版社 2005 年版， 第 523 頁。

[2] 林鴻潮 ：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社 2015 年版，第 315 頁。

[3] 馬懷德、 張紅： 《行政爭議與民事爭議的交織與處理》， 載 《法商研究》 2003 年第 4 期。

[4] 孫洪坤 ：《檢察權威研究》，載《東方法學》2014 年第 3 期。

[5] 《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》 第十三條： 人民檢察院在提起民事公益訴訟之前， 應當履行以下訴前程序：（一） 依法督促法律規定的機關提起民事公益訴訟; （二） 建議轄區內符合法律規定

[6] 條件的有關組織提起民事公益訴訟 。 有關組織提出需要人民檢察院支持起訴的， 可以依照相關法律規定支持其提起民事公益訴訟。 法律規定的機關和有關組織應當在收到督促起訴意見書或者檢察建議書后一個月內依法辦理， 并將辦理情況及時書面回復人民檢察院。

[7] 最高人民檢察院 《關于深入開展公益訴訟試點工作有關問題的意見》 第六條規定： 檢察機關在提起民事公益訴訟前， 應當在全國范圍的媒體上公告， 督促適格主體提起訴訟， 公告期為三十日。 適格主體不起訴或者沒有適格主體的情況下， 檢察機關向人民法院提起民事公益訴訟。

[8] 孫洪坤 ：《檢察機關提起環境行政公益訴訟的破局及啟示》，載《環境保護》2016 年第 3 期。

【參考文獻】

[1] 方世榮、 石佑啟： 《行政法與行政訴訟法》， 北京大學出版社 2005 年版， 第 523 頁。

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[12] 朱輝：《行政附帶民事訴訟程序整合問題探討》， 載 《甘肅政法學院學報》 2014 年第 6 期。

作者簡介：俞琛崗，男，1994年8月，漢族，籍貫浙江省臺州市，上海政法學院在讀研究生，憲法學與行政法學研究方向。