淺談執行權運行機制改革

倪超

【摘 要】 執行權直接影響到案件當事人人身、財產權益，巨大的權力同時也是一把“雙刃劍”，如何運用好執行權，如何推進執行權運行機制改革一直是各級法院研究的課題。推進改革首先要明確執行權的屬性特征，確定發展的方向和改革的基本要求。目前執行權的運行模式存在不同版本，但對執行權進行分權是正確且必要的。在人案矛盾突出的今天，團隊制、集約化是提升執行質效的有力方式，但是團隊的分工、成員的定位以及選拔激勵制度也是不得不正視的問題。

【關鍵詞】 執行權性質 運行機制改革 執行團隊

執行權運行改革應當堅持執行權的司法權屬性，在追求執行公正的同時，兼顧效率。在執行權分權運行的模式下，執行團隊應當避免同質化，各執行團隊對團隊成員的選任也應當注重成員本身特點與對應團隊工作特點的匹配。本文中就如何構建執行團隊以及構建什么樣的團隊提出了筆者自己的想法，另外還提出了對接網格化綜合治理進行執行案件包片區分案的建議。

做好執行工作是全面依法治國的題中應有之義，也是保障當事人從書面判決中收獲真金白銀的關鍵之舉。“切實解決執行難”給執行工作提出了更高的要求。應對新形勢、新要求，需要進一步厘清執行權的性質，明確執行權運行機制的改革方向，才能全面提升執行工作水平。

一、執行權性質認定

長期以來，我國對人民法院執行整體研究未給予應有重視。[1]受“司法權就是審判權”，“審判權就是判斷權”或“司法權=裁判權=判斷權”等觀念的影響[2]，人們對與裁判權特性相異的強制執行權理解比較模糊。對執行權性質的理解不同，導致執行權運行機制改革的方向也不同，執行權運行機制改革追求的究竟是公正第一還是效率首位也會存在誤解。理論上，對執行權屬性的理解，一般常見司法權說、行政權說及折衷說。

（一）司法權說

司法權說認為，司法權的概念除審判權外，非訟事務的管理等內容也是其應有內涵[3]。司法權是執行行為正當性的最終來源，完整的司法行為理應包括審判與執行[4]。“司法保障請求權”既應當審判程序請求權，亦應當包括強制執行請求權。[5]執行權是審判權發揮威懾力的保證，必須將審判權和執行權相結合，才能真正發揮出司法權的強制作用。也有學者認為，執行權是司法權發展的必然產物，它與司法裁判權、司法立法權等組成了現代的司法權。[6]

同時，司法權說內部，關于審判權與執行權的定位，不同學者也持有不同的意見。有的認為，審判權與執行權是并列的兩種權力，也是司法權中囊括的兩個公權力類型。有的學者認為，執行權只是審判權的保障與附屬，屬于從屬地位。

（二）行政權說

行政權說主要立足于執行行為特點與行政行為特點的比較研究，認為執行行為具有行政行為中確定性、主動性、命令性、強制性等特征，執行行為是司法裁判過程結束后對生效法律文書所確定的權利義務關系的確認和實現，因此，執行權是一種行政權。有學者認為，執行法律關系屬于行政法律關系的范疇，執行程序追求的最大價值是效率，執行中的審查僅僅是形式審查[7]。另外，執行權不涉及三方訴訟構造，被執行人與申請執行人的地位也不平等。[8]

（三）折衷說

部分學者根據執行行為中執行實施行為和執行裁決行為，將執行權進行二元歸類，認為執行實施行為屬于行政權，執行裁決權屬于司法權，又因為大多數執行案件僅涉及執行的實施，只有部分案件才出現執行裁決行為，故而，執行權的主要屬性為行政權屬性，同時兼具司法權屬性。更有學者認為，執行權應當是一種獨特的新型國家權力。[9]

筆者認為，執行權應當歸屬于司法權。理由如下：第一，從實施執行行為的主體和法律依據來看，除法律規定的部分行政機關可自行實施的執行行為外，對判決、裁定、仲裁以及行政決定等具有執行力的文書進行執行的，主要還是作為司法機關的人民法院，執行的依據也是《中華人民共和國民事訴訟法》及相關司法解釋，有濃厚的司法權屬性。第二，確定性、主動性、命令性、強制性是行政行為具有的特點，但并不能因為執行行為具有以上特點便將之歸納于行政行為的范疇。上述特征中，確定性是裁判文書生效后自然賦予的，主動性、命令性也是依申請執行人申請后產生，不是執行行為自然具有的，而強制性本身就是司法權的特性之一，故而行政權說存在漏洞。第三，從司法權的發展型內涵說來解釋，在比較寬泛和更普通的意義上，司法還包括與審判活動具有密切聯系的其他各種活動，執行權與審判活動的緊密性毋庸置疑，應當歸類于司法權。第四，從救濟程序上來說，如果認定執行權為行政權，那么就應當賦予當事人提出行政訴訟的權利，但是法律并未規定當事人享有此項權利。最后，從司法行為的特點來說，司法行為具有職權的法定性、權威性和強制性、嚴格的程序性、較強的職業性和專業性，并且其結果應當以特定的法律文書的形式表現出來，執行行為完全符合上述的特點。

關于審判權與執行權是并列還是從屬的關系，筆者認同兩者之間是并列關系。一方面，從《中華人民共和國民事訴訟法》的布局來看，審判程序與執行程序分別為第二編和第三編，屬于并列關系。另一方面，執行程序的啟動，并不必然需要審判程序的前置，例如在勞動爭議糾紛執行中，勞動仲裁裁決后，當事雙方若均不提起訴訟，便可跳過審判階段，依據仲裁裁決書申請強制執行。故而，筆者認為，執行權不宜認定為審判權的從屬權力，而應當認為是與審判權并列的權力。

確認執行權屬于司法權后，可以明確，執行權運行機制改革中應當要符合司法權改革的基本要求，必須嚴格遵循正當程序原則，在追求執行工作的前提下，兼顧效率，實踐中審執分立的改革推廣也印證了該理念的正確。

二、執行權分權運行機制必要性分析

人民法院行使法律賦予的執行權，保障當事人利益及時有效兌現。但是執行權如何行使，如何規避消極執行、選擇執行以及執行過程中可能遇到的廉政風險，是推進執行權科學運行的重要議題，執行權分權研究應運而生。執行權分權運行機制的改革是歷次司法改革的重要內容之一，也是理論界研究的重點和難點。執行權運行主要存在一人包案式和分權運行式。

（一）一人包案式

一人包案式是指執行案件的查詢、控制、處分、執行異議、結案、甚至信訪等全過程由執行法官或執行員一人辦理的模式。此類模式中，執行法官或者執行員對案件情況掌握程度較為全面，減少了多環節流轉時的司法資源、時間成本耗費，但是執行法官或者執行員在執案件多，并且經常處于待實施和待裁判的不同階段，容易造成執行法官或者執行員精力分散，難以對案件深入研究處置，甚至有時會造成顧此失彼的工作錯漏。同時，執行法官既是“運動員”又是“裁判員”，不僅影響司法公信力，而且一旦監督制約機制不到位，容易引起較高的腐敗風險。

（二）分權運行式

執行權分權運行模式，是根據執行工作在不同階段的性質和特點，將執行權劃分為執行實施權、執行裁判權等權力，并根據劃分的各個權力的流程節點和實施程序，進一步分解和細化權力，確保執行權在分權模式下，完整有序運行。《最高人民法院關于深化執行改革健全解決執行難長效機制的意見——人民法院執行工作綱要（2019—2023）》中指出，要加快推進審執分離體制改革。將執行權區分為執行實施權和執行裁判權，明確由不同的庭室或者法官團隊負責辦理執行異議、復議以及執行異議之訴案件。這一意見明確了我國執行權運行機制的發展方向是分權式運行。在實踐中，出現過民事執行實施權與民事執行裁決權分立的“成都模式”，民事執行裁決權交由審判監督庭行使的“重慶模式”和民事執行權在上下兩級法院分權的“紹興模式”。[10]分權運行模式將執行案件的處理在行為實施、異議裁決、案件管理、執行監督等環節予以細分，在程序流轉成本可控的情況下，形成相互制約、相互監督的執行權運行機制，有效規范消極執行、選擇執行等情形，并且可以較好的控制執行廉政風險。

執行權分權式運行機制是推進“陽光執行”的必要舉措，也符合我國法治發展進程要求，這是學界和實務界公認的，筆者也深以為然。筆者認為，執行權是司法權，追求的是公正第一，兼顧效率，而執行實施權和執行裁判權作為執行權的兩個重要組成部分，正是在追求上述兩個價值。執行實施權的目的在于快速推進執行行為，及時兌現當事人的勝訴利益，追求的更多是效率價值。執行裁判權的目的在于制約執行行為的肆意擴張，確保申請執行人、被執行人和案外人的合法利益得到法律保護，追求的更多是公正價值。目的和追求價值的不同，從本質上就要求兩種權力分離運行，由實施者實施，由裁判者裁判，這也是提升司法公信力的必然要求。

三、分權模式下執行實施團隊的定位

由于執行裁判權更多的將交由專業審理團隊審理，并且另庭室審理是發展趨勢，本文主要討論研究執行實施團隊在執行部門的發展。

執行實施工作內涵豐富，其范疇就包含60 多項執行事項，需要建立法官團隊，實行法官以及法官助理、司法警察、書記員等司法輔助人員的團隊化、集約化作業。[11]《最高人民法院關于深化執行改革健全解決執行難長效機制的意見——人民法院執行工作綱要（2019—2023）》中，明確提出，全面推行執行團隊辦案模式。實行以法官為主導的“法官+法官助理（執行員）+法警+書記員”團隊辦案模式，完善“人員分類、事務集約、權責清晰、配合順暢”的執行權運行模式。在推進執行團隊集約化的過程中，如何優化團隊之間和團隊內部的任務分工和職權劃分，是提升執行質效的必答題。

（一）執行團隊劃分標準

1、根據執行工作內容劃分執行團隊

有的法院根據執行實施權的權能不同，將其運行過程分為執行啟動、執行調查、財產處置三個階段，并由不同執行主體行使，自上而下，不逆流。[12]第一階段突出“清”，即案件清、數據清、移轉清，第二階段突出“深”。主要是強化執行手段，深挖細查被執行財產，第三階段突出“公”，強調執行款物處置變現的公正性。[13]根據執行案件在上述不同階段的內容及目標特點，分別配備對應的團隊類型，可以將執行人員的工作內容相對固定化，形成工廠性流水化作業，確實可以提升辦案專業化水平，是比較合理的管理模式。

2、根據處理案件難度劃分執行團隊

參照民商事案件繁簡分流模式，推進執行案件精細分流，組建快執和精執團隊。例如山東臨沭法院，立足于執行指揮中心信息化建設，組建指揮中心團隊，做好網絡查控扣劃、納入失信人員名單等信息化工作。對指揮中心團隊2個月內無法結案的案件，在規定期限內流入后道精執團隊。[14]

筆者認為，執行團隊的組建可以綜合借鑒以上兩種模式，同時團隊成員的配比要求也應當根據工作任務的不同進行適當調整。一是建立執行立案接待團隊。該團隊主要負責執行案件的立案，同時，對照江蘇省高級人民法院于2018年8月印發的《執行指揮中心“854模式”實體化運行工作導則（試行）》文件要求，亦可將初次接待任務囊括入該團隊工作中。由于除指導立案工作相對業務要求較高外，其他工作較為模式化，故而建議采取“1法官+N書記員”的模式。二是建立執行指揮中心快執團隊。主要工作范圍包括簡單案件快執以及前期格式化文書制作、網絡查控、錄入失信人員信息等事務性輔助工作。該類工作中，主要是通過網絡查控措施實結金錢給付類案件以及通過信用懲戒等手段倒逼被執行人履行法定義務，故而亦建議采取“1法官+N書記員”的團隊組建模式。三是建立執行現場調查團隊。該類團隊的工作內容主要是針對無財產案件，通過實地調查、入戶走訪等手段調查被執行人人員和財產線索，并且針對擬終本的案件，對申請執行人進行終本約談，由于可能遭遇抗拒執行等風險，故而建議采取“1法官+N法官助理（執行員）+2N法警+N書記員”的團隊組建模式，對經傳統調查后仍未發現財產的案件快速終結本次執行程序。四是建立執行財產處置團隊。該團隊主要是針對重大資產需評估拍賣以及執行標的為遷讓、騰空房屋等執行案件，由于此類案件一般較為復雜，同時還需做好社會輿情等工作的應對，需要法官耗費更多的工作精力，一名法官指揮多名法官助理同時處理多案的難度較大，故而建議采取“1法官+1法官助理（執行員）+2法警+1書記員”的模式。五是建立執行監督（復執）團隊。該團隊由執行局局長擔任其團隊法官，主要是處理信訪接待以及其他執行監督工作，并且做好申請執行人恢復執行案件的審查答復處置工作。需要說明的是，這些團隊的組建人員可以進行團隊間互相調劑，例如在案件較少的地區，執行立案團隊和執行指揮中心團隊的法官就可以由一人兼任。