網(wǎng)約車行政許可設定權探析

1? 網(wǎng)約車的興起及現(xiàn)狀

隨著互聯(lián)網(wǎng)與時代的發(fā)展和百姓對交通出行的要求的提高，出租車與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合體——網(wǎng)約車應運而生，各種網(wǎng)約車平臺如雨后春筍般出現(xiàn)并發(fā)展，其中具有代表性的有滴滴打車、優(yōu)步、易到、滴答出行等平臺。網(wǎng)約車的產(chǎn)生，首先極大地方便了百姓的出行，其次從一定程度上緩解了城市的交通壓力。2016年，網(wǎng)約車入選“年度十大熱詞”，足見網(wǎng)約車的火爆程度，經(jīng)過三年多的發(fā)展，網(wǎng)約車甚至對傳統(tǒng)出租車行業(yè)形成了致命的沖擊，加劇了傳統(tǒng)巡游式出租車的窘境。

但是隨著網(wǎng)約車的不斷發(fā)展，各種問題也浮出水面。優(yōu)惠逐漸減少后，打車貴的現(xiàn)象還是沒有根本改觀;不同的城市職業(yè)準入資格不一樣，有的城市大力鼓勵，制度寬松，有的城市想要扶持出租車公司而設立政府規(guī)章，禁止私家車進入網(wǎng)約車平臺，甚至有的市政府設置網(wǎng)約車的軸距標準，從而達到抑制網(wǎng)約車的目的。總的來說，各地網(wǎng)約車發(fā)展不均衡，政府規(guī)章以及準入標準參差不齊，大相徑庭。所以網(wǎng)約車平臺亟需一部統(tǒng)一可行的行政許可法，為網(wǎng)約車平臺帶來統(tǒng)一整齊的載體。從根源上改變亂象叢生的網(wǎng)約車市場。

2.我國對網(wǎng)約車的行政許可現(xiàn)狀

2.1早期準入許可的探索

在網(wǎng)約車剛剛起步階段，因為政府尚未介入，所以網(wǎng)約車的監(jiān)管完全是在行業(yè)自治和市場主導下進行的，這一時期就是網(wǎng)約車準入監(jiān)管的空白期。創(chuàng)立最早的是于2010年五月在北京創(chuàng)立的易到用車，是中國第一家專業(yè)提供互聯(lián)網(wǎng)租車服務的電子商務平臺，此時距離網(wǎng)約車大火還距有相當長的時間。從2015年平臺創(chuàng)立，到2017年5月北京市交通委正式通過易到的網(wǎng)約車經(jīng)營線上服務能力認定并頒發(fā)牌照，可見網(wǎng)約車監(jiān)管的發(fā)展有多么曲折。

2014年，網(wǎng)約車平臺上注冊大的賬戶已經(jīng)達到1.7億個，龐大的利潤空間更加刺激了網(wǎng)約車的發(fā)展。沒有司機，沒有出租車，只要吸引有車的私家車司機掛職，當顧客在APP上下單，目的就達到了。再加上網(wǎng)約車平臺為了擴大業(yè)務量而對司機和乘客進行的雙向補貼，網(wǎng)約車平臺和顧客的發(fā)展更加強勢，大量黑車涌入網(wǎng)約車市場，造成了對傳統(tǒng)出租車行業(yè)的重創(chuàng)。[1]

對于網(wǎng)約車合法化問題，《法制晚報》的調(diào)查結(jié)果顯示，85.6%的網(wǎng)友表示坐過網(wǎng)約車，53.5%的網(wǎng)友對網(wǎng)約車合法化表示支持，面對其合法化的呼聲以及社會對合法化的現(xiàn)實需求，2016年3月，前交通部部長楊傳堂在兩會新聞發(fā)布會上明確表示，政府想要通過立法手段讓網(wǎng)約車實現(xiàn)合法化。[2]

對于該行業(yè)，行政機關在早期的監(jiān)管中只能暫時參照適用《中華人民共和國道路運輸條例》，加上現(xiàn)有的出租車相關制度進行管理。在市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律和我國十三五規(guī)劃的指導下，互聯(lián)網(wǎng)+模式和共享經(jīng)濟已經(jīng)成為主流經(jīng)濟模式，而網(wǎng)約車恰好契合了共享經(jīng)濟和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展特點，所以網(wǎng)約車立法已經(jīng)刻不容緩。2015年10月10日，交通部出臺了一個月征集期的《網(wǎng)約車征求意見稿》，網(wǎng)約車立法提上日程。為了聽取各方面的意見，2015年11月7號，交通部召開了‘規(guī)范網(wǎng)約車發(fā)展專題座談會邀請多位包括持反對意見的專家征求意見。2015年11月28日，交通部發(fā)布了《深化出租車行業(yè)改革兩個文件征求意見總體情況分析報告》，[3]把征求到的意見和建議對社會公開。至此，網(wǎng)約車立法的時機和條件終于成熟。

2.2網(wǎng)約車行政許可的正式出臺

經(jīng)過近十個月的調(diào)查聽證和討論，2016年7月，交通部正式頒布了《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《網(wǎng)約車暫行辦法》），11月1日，《網(wǎng)約車暫行辦法》正式施行。為了更好地落實該辦法，交通部于11月3日在北京召開了“網(wǎng)約車公司平臺座談會”，邀請了滴滴出行，神州專車等各大網(wǎng)約車平臺運營商到會。這個辦法的提出標志著中國成為了世界上第一個承認網(wǎng)約車合法地位的國家，盡管還不完善，但這結(jié)束了網(wǎng)約車非法運營的尷尬地位，使混亂的網(wǎng)約車經(jīng)營走向了規(guī)范，在網(wǎng)約車立法的發(fā)展過程中具有里程碑式的意義。《網(wǎng)約車暫行辦法》的規(guī)定很大程度上與現(xiàn)存的網(wǎng)約車發(fā)展模式是契合的，只要現(xiàn)行的網(wǎng)約車模式稍加調(diào)整就可以繼續(xù)運營，這受到了社會各界的一致好評。

此后不久，各地政府相繼開始制定規(guī)章，來規(guī)定當?shù)氐木W(wǎng)約車準入細則。但是很多地方政府例如北京和上海在制定實施細則時在《網(wǎng)約車暫行辦法的》基礎上加入了很多限制性規(guī)定：比如外地戶籍的駕駛員準入限制[4];車輛的排量，號牌，軸距的規(guī)定;以及行政許可的期限。以上各種限制性條款使得剛剛合法化的網(wǎng)約車的發(fā)展陷入了困境有的乘客約不到車，有的司機沒有訂單可履行，普遍受到了平臺、乘客以及駕駛員的抱怨。筆者認為網(wǎng)約車地方立法中的限制性條款直接違反了行政法當中的依法行政原則，且地方立法的程序和過程也存在一定的瑕疵;條文中對司機戶籍的限制以及車輛的若干標準，都是對公民權利的不合理限制。

3.我國網(wǎng)約車經(jīng)營服務行政許可現(xiàn)存問題分析

《網(wǎng)約車暫行辦法》是交通部協(xié)同國務院其他六部門在現(xiàn)有的法律框架下對網(wǎng)約車的合法化所做的努力的結(jié)果，該辦法使網(wǎng)約車運營從非法、雜亂無序的狀態(tài)變成了合法、規(guī)范有序、穩(wěn)定的狀態(tài)，是一個歷史性的突破，但是《網(wǎng)約車暫行辦法》的出現(xiàn)并沒有如人們期望那樣盡數(shù)解決網(wǎng)約車運營中存在的各種問題。

3.1行政法的基本原則

行政許可以一般禁止為前提，以個別禁止為內(nèi)容。立法中對行政許可有較為嚴格的規(guī)定。我國《行政許可法》中規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)有權設定行政許可。由此看來，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章并沒有設定行政許可的權力。所以說，如果部門規(guī)章設定了行政許可，就違反了行政許可法的規(guī)定，這與我國行政法原則中首要的依法行政原則是相悖的。《網(wǎng)約車暫行辦法》對駕駛員、網(wǎng)約車平臺以及車輛設定了三項行政許可，但是暫行辦法是由交通部為主導的國務院七部門聯(lián)合制定的，此時設定主體就違反了我國行政許可法的規(guī)定。而且暫行辦法從設定主體來看，其位階是低于法律的。下位法不得與上位法相抵觸是我國立法一直貫徹的原則，但是此時暫行辦法對網(wǎng)約車的規(guī)定違反了上位法。對網(wǎng)約車的三個主要元素的行政許可的設定，并不能從《網(wǎng)約車暫行辦法》中找到法律依據(jù)。筆者認為應當提高網(wǎng)約車立法主體的層級，來彌補《網(wǎng)約車暫行辦法》在合法性方面的缺陷。[5]

高效便民原則是行政法的基本原則，是國家簡政放權的具體體現(xiàn)，作為賦予網(wǎng)約車平臺運營資格，賦予駕駛員駕駛網(wǎng)約車權力的行政行為，行政許可當然應該遵循此原則。在對網(wǎng)約車的準入細則的設定上，不能一味地限制，而是應該遵循便利行政相對人的原則，本著為人民服務的宗旨，來進行正常的資格授予。[6]各地的實施細則中，對駕駛員戶籍，車牌，排量，軸距，車齡，駕齡等的限制性細則層出不窮，很難說是以人為本，把九成的網(wǎng)約車限制在門檻之外，百姓打車難的問題并沒有解決。這就違背了高效便民的原則和執(zhí)政為民的理念。

3.2特許經(jīng)營的弊病

《行政許可法》第十二條規(guī)定：特許程序主要適用于自然資源的開發(fā)利用、公共資源的配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入。筆者認為城市出租車客運不應該是特許經(jīng)營的對象，僅適用于一般行政許可。相較于一般許可，特別許可的準入條件高，監(jiān)管條件多。特別許可對網(wǎng)約車的平臺運營資格、駕駛員的駕車資格都規(guī)定了嚴格的準入制度，所以特許經(jīng)營的成本是巨大的，對網(wǎng)約車的行政許可在模式上還沒有跳出傳統(tǒng)巡游式出租車的范疇。成本上升，支付高昂的費用的還是乘客，打車貴的現(xiàn)象還是沒有根本改觀。

3.3中央與地方行政法規(guī)制的偏差

國家發(fā)改委城市交通室主任程世東表示：“大的方向，無論是數(shù)量還是價格，都會往一個更寬松的方向去做。”暫行辦法也相應的去掉了《征求意見稿》中的24小時不間斷服務、安裝計價器等措施。《網(wǎng)約車暫行辦法》出臺后，賦予了地方較大的立法自主權，但是地方細則除了開頭的宗旨與暫行辦法相同，大多規(guī)定了較為嚴苛的限制性條款，在一些具體問題上里規(guī)定與《網(wǎng)約車暫行辦法》出現(xiàn)了一定的偏差，使暫行辦法在當?shù)氐膶嵤┬Ч蟠蛘劭邸揽恋臏嗜霔l件與中央對網(wǎng)約車鼓勵包容的態(tài)度背道而馳。暫行辦法對網(wǎng)約車輛以及駕駛員都設置了一定標準的準入門檻，包括十二條對車輛的技術性規(guī)定以及十四條對駕駛員沒有交通肇事罪、危險駕駛罪、吸毒、酒后駕駛的記錄的規(guī)定，這些準入門檻并不算高，可以說是順應民心，恰到好處。但是北京“京人京車”以及上海“滬人滬車”很明顯屬于更高的標準，車輛的價格與檔次的規(guī)定也五花八門，嚴重背離了中央的立法原意。

4完善我國網(wǎng)約車經(jīng)營服務的行政許可的建議

為了推進網(wǎng)約車經(jīng)營服務更加健康有序的發(fā)展，我們需要積極創(chuàng)新行政法對網(wǎng)約車經(jīng)營服務的許可，創(chuàng)新網(wǎng)約車經(jīng)營服務的理念，堅持行政法的基本原則，提高網(wǎng)約車立法立法層級，采用一般許可的行政許可的模式，讓政府這只有形的手和市場這只無形的手共同規(guī)制網(wǎng)約車經(jīng)營服務的發(fā)展，使網(wǎng)約車更加完善。具體有以下幾方面建議：

4.1堅持行政法的基本原則

合法行政原則是指行政機關在行使職權的過程中必須以法律為依據(jù)，法無授權不可為，對網(wǎng)約車的行政許可必須符合法律條文的規(guī)定。主要就是指立法的主體需合法，執(zhí)法的程序需合法。網(wǎng)約車新規(guī)的核心是行政許可，應該嚴格遵守《行政許可法》以及與行政許可相關的法律原則。從目前的情況來看，直接針對網(wǎng)約車進行立法是不太現(xiàn)實的，畢竟網(wǎng)約車運營只是互聯(lián)網(wǎng)和共享經(jīng)濟的一個分支。按照《行政許可法》第14條的規(guī)定：尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設定行政許可。所以國務院制定行政法規(guī)的可能性較大，所以應當有交通部門組織起草、論證，然后提交國務院制定行政法規(guī)，以此來提高網(wǎng)約車行政許可規(guī)范的立法層級，這樣合法性方面的問題也就迎刃而解了。也可以由有權設定行政許可的地方人大組織立法，在不違反中央依法治國精神和立法基本原則的情況下制定地方性法規(guī)，既可以使各地法規(guī)與自己行政區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配，靈活立法，又很好地貫徹執(zhí)行了憲法第三條第四款的規(guī)定。

高效便民原則是衡量行政行為是否真正服務于民的基本標準，在如今國家簡政放權的政策下，顯得更加重要。網(wǎng)約車為我國出租車市場和交通發(fā)展帶來了很大的機遇和極大的便利，所以想要實現(xiàn)網(wǎng)約車良好規(guī)范的發(fā)展，就應該用良好的法律引導和規(guī)制網(wǎng)約車發(fā)展，要便民利民，考慮民意。比如在已經(jīng)接受預約的車上采用代表網(wǎng)約車特征的“預約”標識，來取代傳統(tǒng)巡游式出租車的“空車”標識;城市細則減少對駕駛員的限制，只要駕車技術過關就可以上崗;減少對車輛的限制，比如軸距，車牌等的放寬，簡短行政許可的程序和時間。總之，以“執(zhí)政為民”為理念，以為人民服務為宗旨。讓網(wǎng)約車經(jīng)營服務更加高效便民。

4.2采用一般許可的模式

對網(wǎng)約車經(jīng)營服務采取特殊許可經(jīng)營的弊病，上文中已經(jīng)闡述。相較于特別許可，一般許可的準入條件低、監(jiān)管重點少，可以使網(wǎng)約車經(jīng)營權資源的配置更加合理，使網(wǎng)約車經(jīng)營發(fā)展的步伐跟得上百姓日益增長的出行需求，符合中央對網(wǎng)約車發(fā)展的期望，所以對網(wǎng)約車經(jīng)營服務采取一般許可的方式更加合適。首先就是對網(wǎng)約車平臺的經(jīng)營許可，網(wǎng)約車平臺全部都是實力雄厚的大企業(yè)，對其運營的許可無可厚非，但是線上的許可與線下的許可嚴重不對稱，線上許可簡約高效，只需得到省級交管部門的批準，而線下則需要在經(jīng)營區(qū)域的交管部門批準，程序繁雜，審批時間也長，不利于網(wǎng)約車的發(fā)展。其次是對車輛的運輸證以及對駕駛員的資格許可，由于安全是第一位的，所以對車輛的安全性能嚴格許可是必要的，駕駛員具有駕車的能力和資格也同樣重要。所以說，網(wǎng)約車運營的許可應該輕準入，采用一般許可的方式，對必要的資質(zhì)進行嚴格審批即可。

4.3地方立法應與中央保持一致

《網(wǎng)約車暫行辦法》賦予了地方較大的立法權，使很多地方的法規(guī)實施的效果違背了中央對于網(wǎng)約車立法的初衷，對各地的網(wǎng)約車的發(fā)展帶來了不同程度的負面影響。所以，對網(wǎng)約車的行政許可，應該盡可能地與中央保持一致，使網(wǎng)約車的發(fā)展處在一個統(tǒng)一的大環(huán)境中，而不是處在暫行辦法寬松，實施細則嚴格的矛盾境地中。地方政府制定實施細則可以在暫行辦法的框架之內(nèi)對某些具體問題進行細化，而不是在暫行辦法的標準之上制訂更加嚴格的實施細則。中央力求為網(wǎng)約車創(chuàng)建新模式，取消不適當?shù)南拗疲档途W(wǎng)約車的準入門檻，整合社會閑散資源，在實現(xiàn)共享經(jīng)濟、方便百姓出行的前提下，提高社會就業(yè)率，維護社會穩(wěn)定。所以地方應該積極地響應中央的號召，以中央的目的和精神為指導，根據(jù)自身經(jīng)濟和市場對網(wǎng)約車的需求的情況，制定切實可行的實施細則，積極發(fā)揮地方靈活的優(yōu)勢，規(guī)范網(wǎng)約車的發(fā)展。

在如今百姓對出行需求日益提高和互聯(lián)網(wǎng)走進每個人生活的時代，網(wǎng)約車成為信息時代必然的產(chǎn)物，極大地方便了我們的出行，為我們的生活提供了便利。只有對網(wǎng)約車運營采取適當?shù)男姓S可，才能有效地整合社會閑散資源，為網(wǎng)約車的發(fā)展提供助力，對網(wǎng)約車的行政許可是網(wǎng)約車發(fā)展的源頭，行政許可過于嚴格，網(wǎng)約車就是無源之水無本之木，生存空間過于狹窄，對于問題的解決杯水車薪;行政許可過于寬松，網(wǎng)約車的發(fā)展就會良莠不齊，不受規(guī)制。總之，網(wǎng)約車的發(fā)展需要多方面的改進和努力，共同構建網(wǎng)約車發(fā)展的美好藍圖。

【參考文獻】

[1] 鄭毅.中央與地方立法權視角下的網(wǎng)約車立法--基于《立法法》與《行政許可法》的分析[J].當代法學 .2017-3-10

[2] 黃锫.共享經(jīng)濟中行政許可設定的合法性問題研究--以《上海網(wǎng)約車新規(guī)》為分析對象[J].政法論叢 .2017-8-10

[3] 修青華.行政許可規(guī)制的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新--以網(wǎng)約車為例[D].法大研究生.2016-7

[4] 倪雨晴.專家激辯網(wǎng)約車戶籍限制：涉嫌違反行政許可法[J].21世紀經(jīng)濟報道.2016-10-19

[5] 張柱庭.網(wǎng)約車三個行政許可法有上位法依據(jù)[N].中國交通報.2015-10-14

作者簡介：宋旭棟（1994-），漢族，山西介休人，天津商業(yè)大學民商法學研究生。