國際組織“暗含權力”與國際法實踐

鮑淑婷

【摘要】國際組織的暗含權力指雖未被章程明確規定，但為實現國際組織的宗旨和目標而應當擁有的“必要且適當”的權力。“暗含權力”概念起源于美國憲法實踐，自國際常設法院、國際法院時期起，通過一系列案件，包括前南斯拉夫法庭的建立依據，明確了“暗含權力”理論在國際法領域的適用。國際組織”暗含權力”理論的應用豐富了條約解釋原則、推動了國際組織法發展和充分發揮了國際法院咨詢管轄作用，但在適用過程中仍有一定爭議，不能濫用。

【關鍵詞】國際組織 暗含權力 國際法院 咨詢管轄權

一、暗含權力理論起源于美國憲法實踐

暗含權力這一概念起源于美國憲法實踐，其在國際法上逐步使用和接受是一個不斷演變發展的過程。美國憲法生效施行后，聯邦派和洲權派在憲法適用問題上爭論不休，以杰斐遜為代表州權派要求嚴格依據條文字面含義嚴格解釋憲法，而以漢密爾頓為代表的聯邦派則主張對憲法予以“寬泛解釋”。漢密爾頓認為，“政府被授予的權力是主權性的，包括為達到這些權力的目標而使用一切必要且適當的手段的權力，這些手段又沒有被憲法規定的限制和例外，不與社會政治的基本目標相反”，這就是暗含權力論。兩派關于美國國會通過的國家第一銀行法的爭論便是例證。美國憲法中并無關于聯邦可以設立銀行的規定，但在漢密爾頓看來，聯邦被授予了借貸、鑄幣、調節幣值以及征稅等方面的權力，為了有效行使這些權力，設立聯邦銀行是“必要和適當”的措施，因此國家銀行法案并不違憲，最終這一觀點得到了總統華盛頓的認可。這就是暗含權力論的最初來源。在此后的一系列美國最高法院的案例，使暗含權力的司法實踐愈加豐富。

二、暗含權力理論在國際法中的運用和發展

（一）國際常設法院時期

在關于“國際勞工組織對農業生產方法的職權問題”咨詢意見中，國際常設法院指出，依據《凡爾賽條約》，國際勞工組織有權討論關于農業勞動者待遇的問題，未明確有權討論農業生產手段的發展問題，但這不意味著國際勞工組織在這一問題上完全沒有討論權。如果某一特定的生產方法對生產的影響很大或者在為提高工人的勞動權益目的，國際勞工組織可能可以就農業生產方法或手段進行適當考慮，這種考慮是附帶性的。這種“附帶性的考慮”與“暗含權力”一樣，是一種并非明示而是經推論得出的權力。。

（二）國際法院時期

在國際法院關于“為聯合國服務而受損害的賠償問題”咨詢意見中，國際法院首先分析聯合國是否具有國際法律人格，從憲章條款結合憲章宗旨與目的綜合考慮，國際法院推出，為使聯合國的這些權利、義務及權力能夠得到實施，可以得出同時也暗含著賦予其國際法律人格的意圖。其次，在聯合國擁有國際法律人格的基礎上，從暗含權力理論出發，國際法院指出，聯合國的求償權雖在憲章中無明文規定，但對于履行職責至關重要的權力，求償權應該必要地暗含于憲章中，能夠為聯合國行使。在該案中，國際法院明確運用了暗含權力這一概念，被認為奠定了暗含權力權力理論在國際法領域適用的法理基礎。

在國際法院關于“國家在戰爭或武裝沖突中使用核武器的合法性問題”咨詢意見中，國際法院指出，世界衛生組織（WHO）章程賦予的22項職能中沒有一項與危害人類活動合法性有關。同時，國際法院還認為，導致人類健康惡化的多方面原因的合法與否與WHO采取措施消除影響之間并無相關。由于憲章規定聯合國的專門組織僅能夠就其職權范圍內的事項請求國際法院咨詢，因而國際法院最終以非WHO職權事項為由不予做出咨詢意見。

（三）前南斯拉夫國際法庭的建立

前南斯拉夫國際法庭的建立是安理會依據《聯合國憲章》第七章和第29條，為起訴1991年以來在前南斯拉夫境內犯下嚴重違反國際人道主義行為的人而設立的，但前南斯拉夫國際法庭設立的合法依據，在國際法上引起爭議。在其審理的首案“塔蒂奇案”中，被告方質疑法庭建立的合法性，因為憲章中并無權設立一個司法機關，而且是懲罰個人的司法機關。針對上訴方關于法庭建立的合法性問題，上訴庭指出，安理會沒有司法權并不意味著其不能建立國際法庭以履行維護國際和平與安全方面的職責，正如聯合國雖未被明確有司法職能，但是可以建立聯合國行政法庭和組建中東緊急部隊。聯合國組建維和部隊被廣泛認為是暗含權力行使的典例，因而種種情況表明，上訴庭是在推論安理會的暗含權力， 只不過是其沒有或不愿意正式承認罷了。

三、國際組織暗含權力在國際法中的適用限制

國際法院實踐中大量運用暗含權力理論接受國際組織的咨詢請求，但是拒絕咨詢請求的情形較少，而在拒絕咨詢請求的案件中，更能說明國際法院在判斷一項咨詢請求是否屬于國際組織推導的暗含權力范圍內的具體考慮因素。下面，結合前文所提到的“一國在武裝沖突中使用核武器的合法性咨詢案”中國際法院的做法，就這些限制因素予以闡述。

（一）國際組織章程

一般的國際組織章程本身即多邊條約，應當遵循條約解釋的規則進行解釋。國際法院在本案中指出，為了確定國際組織的工作領域或職能范圍，必須考慮組織的相關規則。國際組織的章程是推導其暗含權力的重要依據，一般而言，國際組織擁有的權力是依據章程明確規定所產生的權力，這是章程締約國明確表示同意的結果，即國際組織的明示權力，行使明示權力能夠直接產生國際法上的結果。暗含權力則是在明示權力之外，為實現國際組織的職能所“必要且適當的”權力，這種權力的推導實質上是突破條約解釋中字面解釋，主要是從條約目的和宗旨角度進行解釋所產生的結果，但也可見，暗含權力的推論過程必須要有章程條文上依據，或者說在章程中“有跡可循”，暗含權力不能違反章程明文規定，且不與明示權力相沖突。

（二）“專業原則”限制

國際組織由主權國家依據條約創設，以實現一定的組織宗旨為目的，因此國際組織的國際法律人格具有派生性，應受“專業原則”（principle of speciality）的限制，即其所享有的權力要以實現組織的目的與宗旨為限。國際法院認為：“對于聯合國，為實現其應當履行的職責，它需要享有一定的暗含權力，盡管這些在憲章中未明確規定。”同樣的，本案中WHO就使用核武器的合法性問題向法院提出咨詢請求，雖不在組織章程規定的職責范圍內，但能否被理解為在行使其暗含權力呢？答案是否定的。國際法院認為：“國際組織的暗含權力要受專業原則的限制，要以實現組織的宗旨為目標。就WHO的職能而言，提出使用核武器的合法性問題，即便從健康和環境影響的角度，也將有悖于‘專業原則，因為這不是實現該組織宗旨必須的暗含權力。”

（三）置于“聯合國體系內”

正如其章程前言及第69條所述，WHO作為聯合國的專門機構之一，是一個特殊的國際組織。基于《憲章》第57、58和63條規定，以《憲章》為基礎的體系，通過授權聯合國全面的權力使其與各種自主性及補充性的國際組織建立聯系，并授予這些組織一定的權力，以使兩者保持和諧的國際合作。因此，就對WHO的授權而言，其章程的解釋既要考慮到“專業原則”，也要考慮到《憲章》所設計的這一體系的“邏輯性”。如果WHO擁有“廣泛的國際責任”，這些職責也有必要限制在“公共衛生”領域，而不能涉足聯合國體系內其它部門的職責。

（四）該國際組織的慣例

同時法院也考察了WHO的慣例，認為其慣例也證明關于核武器使用的合法性問題不在WHO的活動范圍內。WHO提請咨詢管轄依據的組織決議中沒有任何涉及WHO與使用核武器的合法性有關的慣例。WHO總干事的報告前言第三段中提及了之前的一些決議，這些決議都與應對核武器對健康及環境所帶來的影響有關。前者關注WHO在可持續發展方面所做的努力，后者應對健康與環境惡化所帶來的影響。沒有任何一項決議或報告是關于使用核武器的合法性問題。作為國際法主體，WHO應當被引導踐行國際規則或者關注自身發展，但是這并不意味著WHO得到了就在戰爭中使用核武器是否合法予以討論的這一超越其章程授權的權力。

四、國際組織暗含權力理論對國際法的影響

（一）對國際法的推動作用

1.豐富條約解釋原則

國際組織的章程本身即多邊條約，因而國際組織暗含權力理論的推導過程實質上是條約解釋的過程。“解釋職能”是國際法院的初始司法職能之一，在其司法實踐中，對憲章以及其他諸多條約和協定都進行過解釋，也確認并發展了條約解釋的各項原則。在對國際組織暗含權力的推導過程中，主要涉及條約的目的解釋規則，更多地運用一種反向邏輯，遵從“沒有禁止即為允許”的解釋格言。因為國際組織章程一般對國際組織的功能做最基本的規定而不做詳細規定，從而不可避免地出現規定空白的情形，在這種情形下，暗含權力理論逐漸成為對章程解釋的補充性規則。

2.推動國際組織法發展

在“為聯合國服務而受損害的賠償問題案”中，法院通過《憲章》中關于組織宗旨的條款來判斷憲章中是否暗含了聯合國的求償權。從而得出結論：盡管憲章并未明確授權，國際組織基于履行職責所必須，一定要被授予這一權力。這肯定了國際組織的暗含權力原則，使得國際組織能夠運用此項原則從其既有的章程中拓展職能，在國際關系的發展中發揮更活躍的作用。國際組織的運作和發展是一個動態化過程，實踐中不斷產生的問題都要從組織章程中尋找依據，暗含權力理論令國際組織在不修改章程的前提下可預見地開展國際法實踐。

3.有效發揮國際法院咨詢管轄權作用

相比于訴訟管轄權，國際法院的咨詢管轄權最初只是彌補除國家以外的國際法主體不得向國際法院提起訴訟而設立的補充手段。但在司法實踐中，國際法院的咨詢管轄權得到了比較充分的利用。自“為聯合國服務而受損害的賠償問題案”開始，國際法院大量運用暗含權力理論，推論國際組織咨詢的問題屬于其活動范圍內，接受該組織的咨詢請求，包括“西南非國際地位案”等。雖然囿于咨詢意見無拘束力，其能在多大程度上發揮作用與申請主體的成員國，特別是與咨詢意見有利害關系的成員國的配合度有很大關系，法院所做出的這些與請求主體履行職責有關的咨詢意見在解決請求機關所面臨的問題時并未充分發揮作用，但法院的咨詢意見還是起到了澄清相關法律情勢、明確相關法律問題、指導請求機關的后續行動的作用。

（二）值得注意的問題

1.國際組織暗含權力易被濫用

由于暗含權力缺乏具體規定，因而也往往導致此種權能容易被濫用。早在 1960年“剛果行動”中美國就利用維和部隊解散剛果合法的盧蒙巴政府，支持卡薩武布政權打內戰，這實際上預示了維和行動可能被濫用。正如梁西先生所談到的那樣：進入90年代后一些國家有一種把參加維和行動作為參加國際事務及謀求自身利益的一種手段。1991年伊科邊境的維和行動突破“大國一般不參加”的慣例，帶有“大國干涉”的色彩。

2.國際組織暗含權力仍有一定爭議

正如暗含權力理論在美國憲法實踐中遭到州權派的強烈反對，國際組織的暗含權力也因缺乏具體規定而備受爭議。雖然暗含權力要求“必要且適當”的限制，但“必要”和“適當”的具體標準難以限定，只能在個案中加以判斷。這在聯合國的維和行動上問題中也有所體現。一是如何判定維和行動是否屬于憲章第七章中的強制行動，二是維和行動應當依據安理會的決議，但為何第一次維護部隊是在大會的決議下建立的，這些問題都備受爭議。

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