檢察建議的性質定位與剛性提升

【摘 要】 隨著檢察建議改革工作的進行，為檢察部門更好地行使監督職權，需對檢察建議的性質進行界定，討論目前存在的問題，由此提出可實施性方法，提升檢察建議的剛性力，加強監督與強制力，進一步完善檢察建議制度。

【關鍵詞】 檢察建議 定位 剛性

一、檢察建議的定義及特征

1、檢察建議的定義。有關檢察建議的定義存在多種觀點。其中張思卿編著的《檢察大辭典》中認為檢察建議可被定義為是檢察機關履行法律監督職責并參與社會治安綜合治理的一種方式。[1]筆者在結合國內有關學者對檢察建議進行定義的諸多觀點基礎上，認為檢察建議是指是檢察機關為促進法律公正、正確實施，在依法履行法律監督職責的過程中，結合司法辦案過程中具體情況，向有關單位提出完善相關制度，加強內部制約、監督，糾正違法現象等建議。檢察建議是檢察工作中的一種專有文書，并不具備一般法律文書的強制效力，建議內容可不經由檢察機關執行，且不需其他機關來強制實施。

2、檢察建議的特征。（1）內容的廣泛性。建議類型多樣性。檢察建議分為治理類型檢察建議與訴訟類型檢察建議。主要有社會治理檢察建議、公益訴訟檢察建議、再審檢察建議、糾正違法檢察建議以及其他檢察建議等種類較多，除針對訴訟活動過程中權力行使的監督，還有訴訟程序外的監督，包括社會綜合治理、預防犯罪行為等內容。建議內容廣泛性。譬如，人民檢察院在履行監督檢察職責中發現負有監管職責的行政機關應當履職而行政不作為或違法行使職權等現象，可以對有關部門和單位提出改進工作、落實治理活動的檢察建議。其建議內容針對司法活動與社會治理的各個方面，并針對不同主體提出司法建議。（2）手段的柔和性。檢察院監督職權的行使，包括通知、發糾正違法通知書、抗訴等諸多方式，檢察建議屬于相對柔和、軟性的監督方法。檢察建議的制作與發出是在充分尊重被建議對象主體獨立性的前提下，并非直接對錯誤行為強制整改，而是利用“法律提醒”等方式引發被建議者自覺整改，讓相關單位意識到問題所在。[2]根據《人民檢察院檢察建議工作規定》檢察官在特定情況下可以對相關單位或人員進行調查核實，但不得采取訴訟中的強制性措施限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等方式。

二、檢察建議的性質定位

目前，對我國檢察權性質的論爭主要存在四種觀點：通說觀點認為，檢察權是法律監督權，不同于人大的狹義監督權，是法律監督機關;有學者認為檢察機關是行政機關，內部上下級之間為領導關系，行使行政權;有的學者將其定位為司法權，出庭舉證指控犯罪，是司法機關;亦有主張檢察權具有行政權和司法權的雙重屬性，內部具有上令下從的行政性，外部與法院共同構成我國司法機關。筆者認為檢察機關為法律監督機關，行使的是法律監督權，檢察監督行為帶有行政性與司法性的特點，而檢察建議是檢察機關在“辦案”還是“辦事”值得探討。

1、檢察建議的“辦事”性質。檢察機關內部的行政性因素包括兩方面：職業業務中的行政性與行政事務管理中的行政性。后者并不能成為論證檢察機關行政性的論據，其“辦事”屬性主要體現在缺乏監督與懲戒制度。“辦事”總給人以可商量之余地，由于沒有規定調查時限，導致調查時間延遲，且缺乏事實認定、證據收集規則等導致檢察建議書和糾正違法通知書流于形式，傾向于辦事屬性。檢察建議的制作上，檢察官認為需要提出檢察建議的，應當起草檢察建議書，一并報送檢察長，最終是否提出檢察建議由檢察長或者檢察委員會討論決定。對于已作出的檢察建議，檢察長、檢察委員會及上級檢察院經審查認為存在不當的，可以指令檢察建議停止實施。這體現其實施過程中職權上的行政性。

2、檢察建議的“辦案”性質。“辦案”注重于監督與強制力而非配合與協商，檢察建議的監督性體現在兩個方面。首先，檢察建議提出后，檢察機關要監督相關單位整改活動，涉及事項群眾關注度高、違法情形顯著、涉案問題應引起重視等類型的檢察建議書，可以抄送同級黨委、人大、政府、紀檢監察機關或者被建議單位的上級機關、行政主管部門以及行業管理組織等共同監督。其次，檢察監督具有雙向性特點，檢察機關在監督其他社會主體的同時，也應接受他人的監督，因此設立檢察建議異議反饋等機制，督促檢察機關提高檢察建議質量，并且符合法律相關規定。同時，最高檢發出的《人民檢察院檢察建議工作規定》既規定了“權利救濟”亦規定了“權力問責”，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第126條規定了關于人民法院收到再審檢察建議后如何處理的問題，要求法院組成合議庭，并在三個月期限內進行審查核實，發現原裁判確有錯誤，且需要再審的，依照《行政訴訟法》第92條裁定再審，并履行通知當事人職責;決定不予再審的，結果應當書面告知檢察院。檢察建議越來越從社會范圍向訴訟程序內卷，程序性日漸凸顯。

三、檢察建議的新思路

檢察建議的剛性是指檢察建議作出后應受到被建議單位的認真對待，促進被建議單位對相關問題的研究、改善和解決，并能在限定期間內收到被建議單位整改或落實情況的實時回復;被建議單位認為檢察建議不合理的，當然可以不予采納，但應在限定期間內作出回應和解釋。[3]根據2018年《人民檢察院組織法》第21條規定，人民檢察院行使本法第20條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并有權依法提出檢察建議等，有關單位具有配合義務。從法理分析，“權力”的對立面為“責任”，而“權利”對立面為“義務”，21條規定檢察院行使權利而非履行職責，應該意識到，相關單位的配合不是義務而是責任，未明確可以對相關單位進行制裁、處分，不配合權利實現并不導致問責，是檢察建議剛性缺失的表現。

1、從內部程序性入手提高檢察建議的質量。提升檢察建議的剛性力度不在于增加提出數量，而是控制檢察建議質量。各地區檢察院可以針對人民檢察院組織法與檢察建議工作規定作出適合本地區相關細則或者實施辦法，為提升檢察建議質效，推進公益訴訟制度完善提供內部制度保障，包括對檢察建議的適用、提出、制作、審批、備案、送達、宣告、落實等程序作出明確具體的規定。如針對檢察建議的公開宣告可以考慮建立專門性檢察建議宣告場所并邀請第三方人員參加，公證人員、人大代表、政協委員或人民監督員等參與中立監督。把檢察建議作為強化法律監督的重要途徑和手段，從檢察建議的制作要求、審核把關到送達方式，由檢察長、上級檢察院、人大共同進行監督，同訴訟案件一樣，明確檢察建議案件由案件管理部門統一歸口管理。

2、檢察建議“辦事”模式轉向“辦案”模式。提升檢察建議剛性需要加強檢察建議的外部監督與程序性，因此檢察建議應以案件化辦理為主線，走程序化“辦案”模式。對收到檢察建議書的相關的單位，不予整改或者整改不達標，除了通報與上報等，可通過提起行政公益訴訟程序，提升檢察建議的剛性。針對單位的檢察建議，可考慮被建議單位不遵照執行的，可通過提起行政訴訟進行救濟。在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當設立先行程序，向相關行政機關提出檢察建議，督促其依法履行行政職責或糾正違法行政行為，可見，制發訴前檢察建議是提起行政公益訴訟的前置程序。

3.實現檢察建議內容公開。目前，對于再審檢察建議的公示公開筆者曾在北大法寶、裁判文書網等網站上公開查詢到部分，內容多為民事與行政性質檢察建議類型，具體內容包括再審檢察建議的提出與相關法院的回函，針對單位檢察建議目前并未公開，也不能獲知具體內容與實施情況。對檢察建議內容進行公開，以便公眾監督檢察建議的規范性與建議質量。對被建議單位在限定期間內置之不理或者隨意處理的，檢察機關可以將檢察建議內容發布在本院網站或者其他公共網站上讓公眾知曉，加大輿論壓力，督促被建議單位端正態度，并將有關處理整改情況回復檢察機關。除為實現監督目的，對于環境保護、社區治理等需要民眾力量配合整改等檢察建議，在公開后有利于公眾意識的覺醒和配合，實踐中，可借鑒部分檢察院結合檢務公開和案件信息公開工作規定，以社會公眾為對象，利用大數據實現智慧檢務，搭建檢察公告平臺，拓展檢察建議的影響范圍。[4]

隨著檢察建議改革，相關成果的新聞報道也日漸增多，包括保護區域環境、打擊假冒注冊商標、修復烈士紀念設施等都取得較好成效。檢察建議根據不同的生成機制產生不同的種類建議，應區別應對，對于訴訟外和訴訟內建議，應區分不同生成機理、不同作用設計規則。如對于情節嚴重或普遍存在的現象，應將監督責任落實到區域的每個檢察院，督促相關建議單位或者民眾落實，進行多主體、多元化、多層次構造，這也是檢察建議制度建設下一步需要進行的工作。

【參考文獻】

[1] 張思卿.《檢察大辭典》（2）[M].上海辭書出版社，1996：4

[2] 陳紅艷.《檢察建議制度研究-以Z市基層檢察院檢察建議運行狀況為視角》[D].山東大學碩士論文，2016：7

[3] 周長軍、楊 丹.《檢察建議的剛性提升與范圍控制》[J].人民檢察，2018（16）：27

[4] 王敏遠.《檢察建議工作面臨的新情況與新思路》[J].人民檢察，2018（16）：24

作者簡介：王春艷（1994-），女，漢族，籍貫：重慶，碩士研究生在讀，四川大學法學院