日本公務員薪酬制度運行原理與批判

【摘 要】 公平與公正是現代公務員制度構成原理的重要組成部分之一。公務員酬公平性問題一直是討論的焦點。日本戰后建立起獨特的公務員薪酬制度，以具體落實的公平原則、公理性的指數體系與人事院構成的三角機制在公平位面上得到了社會各界的認同。但“均衡”與“自治”原則在現實運行中的沖突也難以避免。

【關鍵詞】 公務員薪酬制度 日本 拉斯派勒斯指數

一、工資的均衡：日本公務員薪酬法律與現狀

日本公務員一般以服務范圍將公務員區分為國家公務員和地方公務員。國家公務員遵循《國家公務員法》，地方公務員遵循《地方公務員法》。在薪酬方面，以《公務員法》、《工資法》為法律依據。

所謂工資的均衡，其均衡的維度為：國家公務員、民間的相關從業者、地方公務員。根據《國家公務員法》中央政府的權威解釋：“國家公務員的工資是按照人事院勸告，考慮到生活費和民間工資而確定的。”

根據《地方公務員法》第24條第3款：“職員的工資必須要考慮生活費、國家和其他地方公共團體的職員、從事民間事業者的工資及其他情況而決定。”在法律的層面上，只要“地方公務員的工資依照國家公務員的工資就能滿足均衡條件。”這條籠統的法律，并不為公平性公正性來帶積極影響。

所以《地方公務員法》第24條第6款提出，“職員的工資、工作時間和其他工作條件，由地方的條例規定。”

由于在勞動基本權方面，地方公務員與國家公務員受到同樣的限制，所以為了保障地方公務員的工作條件，會采取補償措施。也就是由地方各自規定。綜上，日本公務員薪酬制度中體現出了兩個原則：平衡與自治。

二、第一支箭：具體且可操作的公平原則。

柏拉圖在其書《理想國》中提到國家制度的倫理基礎的核心就是“善的理念”。亞當·斯密在他的基礎上更為深入的探討了這種“善的理念”，即正義，是撐起整個社會的主要棟梁。日本將這些抽象的精神轉化為了與實際運行建立切實接口的公平原則。

（一）情勢相應原則

情勢相應原則主要是規定公務員的薪酬在動態上須與民間相關從業者水平相一致，考慮公務員和民間從業者的職位對照。體現的是公務員系統外部的公平，并且針對公務員這個職業的特殊情況添加了說明，并不是一味地要求“平均”。提出對有可比性的行業進行職業對照來判斷薪酬公平性，充分地考慮各行業特點，合理追求公平性。

（二）職務給原則

“給”是工資的意思，公務員薪酬須與其職務及責任相對應。為與此原則配套，日本為公務員設置了“寬基”、“寬帶”、“多表”的薪酬體系。在一般行政職的薪酬表中，大量“級”與“號”的設置可激勵公務員努力求取晉升，多維表的構成方式則充分兼顧公務員內部職種的特殊性。利用“工資表”將報酬具象化，是穩固公務員內部公平的原則。根據公務員考試的不同設置不同的“表”，每個表有最多11“級”，每一級可以設置幾十至上百個“號”。沒有能完成“級”的跨越的公務員可以在“號”上面升遷。

（三）成績主義原則

成績主義原則就是公務員的任用、薪酬的升遷等須基于確切的成績評價。日本公務員每年進行一次由人事院、地方人事委員會實施的績效考核，根據考核的結果，分等級實行對應的獎懲措施。主要體現公務員內部的公平性，為公務員內部薪酬變化提供動態平衡。

除公平原則之外，還有“條例主義原則”等原則。這些原則的共同之處都在于與真實的經濟行為產生接觸點，切實地與現實生活產生交集，并且有與之配套的辦法，機制來落實原則。充分了解個體差異，尊重不同的同時提出公平的解決方法。

三、第二支箭：公理性的指數體系

社會其他階層對公務員薪酬的不滿普遍來自于“公務員薪酬已顯著超出社會可接受水平”，公務員對薪酬的不滿普遍來自于“目前的薪酬水平未能充分體現其對社會的貢獻而且薪酬晉升的幾率太低”。公務員與公務員外部本身存在著信息不對稱性，缺少將薪酬差距具象化數字化的工具，無法為公平性提供客觀支持條件，無法為“公平”提供評價標準。

1975年日本引進拉斯派勒斯指數，簡單直觀地展示了三個維度之間的公平性關系。

（一）公民較差指數

“公民較差”指公務員與民間相關從業者薪酬相對差額。此指數主要用于判斷全國范圍內的公務員薪酬是否符合相關原則的公平性，它為公務員每年的薪酬調整提供指導，以實現公務員與民間相關從業者薪酬在動態上的對接。

此指數的測算方法是：以國家及地方公務員行政職職員與民間企業從事相似職務的事務、技能勞動的職員進行相互比較測算得出。人事院每年4月針對企業總人數50人以上、事業所總人數30人以上的民間單位做實地調查，并就所得數據制訂《職種別民間薪酬實態調查》;公務員就其個人收入按細分項接受調查，形成《國家（地方）公務員薪酬調查》;調查過程中，廣泛聽取國民各階層的意見。綜合通過拉斯派勒斯指數比較計算最終得出該指數。

若“公民較差指數”的拉斯派勒斯指數為110，公務員收入高過民間相關從業者的薪酬（如公務員22萬的話，民間20萬）。可通過民間相關從業者的數據倒推任何職種的公務員平均年收入。

（二）民間薪酬指數

民間薪酬指數是指各地區間不含公務人員的所有從業者薪酬的相對差距，以此為確定各地區公務員水平差異提供指導。由厚生勞動省調查，內容包括：事業所屬性，雇傭全體勞動者人數，按雇傭形態區分的勞動者數、工齡、薪酬、超額薪酬等等。以調查結果為基礎，對全產業100人以上企業中的男性勞動者預定月薪均值收入實行加權加總。以全國平均為100計，相對于全國的指數記為該民間薪酬指數。

民間薪酬指數與公民較差指數合力將公務員群體與民間相關從業者這兩個維度聯系了起來。實現公務員與公務員外部的信息交流，減少因不對稱而引起的公平性問題。

如，當薪酬指數為83的神奈川縣的公務員的月均薪酬為369878日元時，薪酬指數117的大阪的公務員的月均薪酬就為520767日元，也就是薪酬指數為100的全社會日本公務員的月均薪酬為445100日元。

（三）國家與地方公務員薪酬聯動指數

國家與地方公務員薪酬聯動指數是判斷國家公務員和地方公務員之間，各地方公務員之間的薪酬公平性。此指數是表現國家公務員與地方公務員這兩個維度的動態平衡，是檢測公務員內部公平性的工具。

以行政職國家公務員為固定的參照對象，設國家公務員的平均薪酬指數為100，以此得出各地方公務員的平均薪酬指數，可以比較都道府縣一級的地方公務員薪酬指數和市村鎮級地方公務員薪酬，根據指數來糾正過高工資，調整過低工資，解決公務員內部的薪酬公平問題。

四、第三支箭：中立的人事行政機構—人事院

人事院是日本獨有的，主管國家公務員中一般公務員人事管理的中央人事行政機構，地位極其特殊。是具有廣泛的準立法權和準司法權的機構。

人事院特殊在它的內部機構由人事院自我管理，且《國家行政組織法》不適用于人事院。除開預算經費要求書，人事院的報告和勸告并不像其他行政機構交于內閣，而是同時提交給內閣和國會。雖然人事院只管理國家公務員中的一般公務員，但其發出的工資勸告會間接地對地方公務員產生很大的影響。人事院在一定程度上可以說從三權中獲得了相當獨立的地位和強大的權能。

人事院作為三支箭中最后一支，其特殊而獨立的政治地位為日本公務員薪酬制度的公平機制上了最后一層保險。人事院除了發布工資勸告調整公務員之外，還發揮著“第三只眼睛”的作用。一，日本公務員薪酬相關的統計樣本選擇，公務員薪酬公平性與否的判斷等，因人事院不受內閣直接管理，能比較客觀地看待數據。二，作為中立機關的人事院發布的工資勸告相當具有公信力。對于公平性具有正面的影響。三，人事院在公平原則及定量指數指標體系之間扮演樞紐角色，將三角機制的各部分融合為整體。作為三角公平機制的最后一環，為日本公務員薪酬的公平性提供了強有力的保障。

五、總結

在制度原則的引導下，定量化的數據提供及其提供者的挑選都保障了各種有可能淪為空泛的原則的切實可行，從而既確保了日本公務員薪酬制度的完整。從實際的操作有效性和延續性的角度看，日本具有清晰的工作思路--具體可操作的公平原則、公理性的指數體系、中立性的決策參與主體。為公務員薪酬制度的公平性提供了借鑒意義的模板。

但日本的薪酬制度并非毫無缺點。日本各自治體公務員的工資水平差距較大;市公務員的工資，特別是東京、大阪的市公務員的工資相當高。目前這些問題并沒有解決，對于同住一地，東京市公務員的薪酬遠比國家公務員高這樣與“公平性”相悖的情況依舊存在。

【參考文獻】

[1] 西尾勝《行政學》，毛桂榮譯，中國人民大學出版社，2006年

[2] 柏拉圖《理想國》譯本，北京商務出版社，2009年

[3] 亞當·斯密《道德情操論》譯本，北京中央編譯出版社，2008年

作者簡介：董頤晨（1995-），女，漢族，行政管理專業，研究方向：行政學理論