瑞典、英國政府績效審計機制及啟示

【摘 要】 基于“公共受托責(zé)任”產(chǎn)生的政府績效審計重要程度日益凸顯，政府審計的重點也從財務(wù)審計逐漸向績效審計轉(zhuǎn)變。政府績效審計在我國起步較晚并且目前尚處于嘗試發(fā)展階段。瑞典在2003年之前的行政型審計體制模式與我國目前的狀況有很大相通之處，后續(xù)向立法型審計體制轉(zhuǎn)型也相當(dāng)成功，績效審計成果顯著并積累了豐富經(jīng)驗;英國也是目前國際上開展績效審計水平較高且較成熟的國家之一。本文通過結(jié)合審計責(zé)任主體，梳理瑞典和英國政府績效審計機制中的審計目標(biāo)和審計范圍，明確在政府績效審計中“誰來做”、“做什么”以及“怎么做”，從中得出一些對我國政府績效審計有益的啟示。

【關(guān)鍵詞】 政府績效審計 審計目標(biāo) 審計范圍

一.政府績效審計的審計目標(biāo)

審計目標(biāo)是政府績效審計行為的出發(fā)點，也是政府績效審計活動希望實現(xiàn)的理想結(jié)果。發(fā)達(dá)國家政府績效審計目標(biāo)大都遵循一般審計目標(biāo)、具體審計目標(biāo)的目標(biāo)層次，瑞典和英國也不例外。

瑞典：瑞典國家審計機構(gòu)是實行政府績效審計的責(zé)任主體。瑞典的國家審計機構(gòu)分為國家、省、市三級，三級之間沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。2003年之后，原有的議會審計師委員會和國家審計局合并為新的國家審計總署，隸屬于議會，對議會負(fù)責(zé)，是瑞典最高審計機關(guān);地方審計機構(gòu)分省、市兩級，負(fù)責(zé)全面的各級地方審計工作，直接對地方立法部門負(fù)責(zé)并向其報告工作。一般審計目標(biāo)主要是通過審查評價督促實現(xiàn)政府相關(guān)項目或活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。具體審計目標(biāo)會因?qū)徲媽ο蟮牟煌煌?，瑞典各級審計機構(gòu)在實施績效審計的過程中會根據(jù)具體審計項目要達(dá)到的目的，從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性中的一個或多個中相對靈活地確定。特別之處在于瑞典績效審計目標(biāo)更側(cè)重于強調(diào)業(yè)務(wù)活動的效果性、效率性，以及組織管理制度的合理性、健全性，例如在審計中經(jīng)常將成果與政策目標(biāo)中的具體內(nèi)容進(jìn)行比較，特別是要對議會批準(zhǔn)的目標(biāo)進(jìn)行比較，對效果性進(jìn)行評價或衡量。因此政府績效審計在瑞典也被稱為效果審計。

英國：英國的政府績效審計也稱為貨幣價值審計。與英國三權(quán)分立的政體相適應(yīng)，英國各級議會均設(shè)立審計委員會，英國政府審計機關(guān)由國家審計署、地方審計署（蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭）、地方政府（市區(qū)）審計辦公室三級組成。英國各級審計機關(guān)從事的審計工作完全獨立于政府，接受各級議會所轄審計委員會的指令，向議會報告工作。2003年英國審計署《績效審計手冊》修訂版指出績效審計的根本目標(biāo)是促進(jìn)審計單位改善管理，提高效益。一般審計目標(biāo)主要圍繞“經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性”展開：對支出項目的效果考評，主要考評公共服務(wù)支出是否產(chǎn)生了預(yù)期的效果;對支出項目實施方案進(jìn)行考評，主要對設(shè)計方案、實施方案的實施效果進(jìn)行考評;對支出項目的經(jīng)濟(jì)性和有效性進(jìn)行考評，主要對項目本身的財務(wù)效益狀況考評;對支出項目社會影響的效果進(jìn)行考評，主要是對項目在社會經(jīng)濟(jì)、發(fā)展等方面有形、無形效益和結(jié)果的考評，重點是對一個地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等宏觀方面產(chǎn)生的作用和影響進(jìn)行考評。隨著英國社會政治經(jīng)濟(jì)情況的演變又逐漸加入了功效和公平性等審計目標(biāo)維度，演變成了目前的“4E”。針對審計的具體項目不同，英國各級審計機關(guān)可以靈活機動地選擇一般目標(biāo)中的一個或多個作為具體審計目標(biāo)，在政府公開信息中進(jìn)行發(fā)布，并且針對每一項目標(biāo)設(shè)置具體的檢查內(nèi)容，使審計目標(biāo)具有可操作性并能充分實現(xiàn)。如對納入國民保健計劃的手術(shù)室進(jìn)行審計時，應(yīng)考慮以下一個或多個方面：設(shè)計和目標(biāo)的符合程度、建筑質(zhì)量和維持成本、診治病人數(shù)量、適用手術(shù)器具的配備程度、整潔度、利用率、手術(shù)安排清單、取消手術(shù)的頻率和原因等。

二.政府績效審計的審計范圍

瑞典：瑞典各級審計機構(gòu)的績效審計范圍相對廣泛，可以在其法定權(quán)限中有權(quán)檢查所有政府活動，包括對政府部門、公用事業(yè)單位、以及政府控制的有關(guān)活動和管理情況進(jìn)行的審計。各級審計機構(gòu)可以靈活選擇將政府相關(guān)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等不同方面進(jìn)行審計評價并披露，主要包括對管理活動的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審計;對使用政府財力和其他資源的效率性進(jìn)行審計;根據(jù)被審計單位（項目）目標(biāo)的實現(xiàn)情況對被審計單位（項目）業(yè)績的有效性進(jìn)行審計。比較典型的當(dāng)屬基于被審計部門或機構(gòu)的職能和任務(wù)的分析，例如與經(jīng)濟(jì)性分析有關(guān)的內(nèi)容包括是否存在人浮于事的情況;與效率性分析有關(guān)的內(nèi)容包括工作的方式方法是否最為合理，是否存在本可避免的障礙，內(nèi)部不同部門之間是否能夠相互協(xié)作以實現(xiàn)共同的目標(biāo)等;與有效性分析有關(guān)的內(nèi)容包括是否在規(guī)定的時間內(nèi)以合理的成本實現(xiàn)了既定的目標(biāo)，民眾是否對項目提供的產(chǎn)品或服務(wù)滿意，項目目標(biāo)對象是否使用了所提供的產(chǎn)品或服務(wù)等。

英國：英國的政府績效審計范圍涵蓋廣泛，包括了國防、法律、環(huán)境、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化、體育、農(nóng)業(yè)、交通以及公共服務(wù)與私營合作等幾乎所有主要的政府部門、行政和公共機構(gòu)。審計委員會從事地方公共事務(wù)審計工作，包括對地方政府的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、警察消防、社會救濟(jì)以及其他接受地方議會撥款的公共事業(yè)部門進(jìn)行審計評價。國家審計署、各地方審計署和地方審計辦公室分別負(fù)責(zé)本地區(qū)的績效審計，分別由各級審計署各個局共同承擔(dān)，審計范圍主要是政府的公共項目和其他公共支出，對政府履行職責(zé)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計評價，主要包括對政府工程建設(shè)項目、政府部門重大支出（包括跨部門同一類支出和單個部門單個項目支出）、公共部門管理活動情況、政府自身履責(zé)情況、公眾關(guān)注的社會熱點問題以及環(huán)境問題等進(jìn)行審計檢查。有特點的地方在于英國將人力資源管理也納入其政府績效審計范圍之內(nèi)，由英國國家審計署成立的獨立人力資源審計司負(fù)責(zé)檢查行政事務(wù)中的人力資源利用情況，包含對公共雇員管理的效率性、效果性檢查，以及激勵、績效、薪酬管理、生產(chǎn)率和個人福利等[1]。

三.瑞典、英國政府績效審計目標(biāo)及審計范圍特點對我國的啟示

我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中尚且存在著部分重速度輕效益現(xiàn)象，還有一部分基礎(chǔ)管理薄弱、效率低下等問題;行政型審計模式下我國國家審計機構(gòu)隸屬于政府行政部門，對政府負(fù)責(zé)，在一定程度上會受到政府部門意志的牽制;審計人員的素質(zhì)能力和工作水平也不完全適應(yīng)開展績效審計的需要;這些問題在一定程度上導(dǎo)致了目前我國政府績效審計工作量占國家審計工作量的比重較低，績效審計對象單一，審計目標(biāo)缺乏明確性，由此帶來審計評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性和合理性，審計范圍較窄，審計內(nèi)容較為簡單等問題。在借鑒瑞典、英國政府績效審計經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國政府績效審計的發(fā)展還要充分結(jié)合我國的實際發(fā)展情況。

我國在政府績效審計目標(biāo)的選擇與完善上，可以借鑒瑞典、英國經(jīng)驗劃分績效審計目標(biāo)層次，建立政府績效審計的一般目標(biāo)和具體目標(biāo)。近年來傳統(tǒng)“3E”目標(biāo)又加入了環(huán)境性和公平性，逐漸變成了現(xiàn)在的“5E”，即績效審計的一般目標(biāo)要致力于實現(xiàn)公共部門支出及相關(guān)資源利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性以及公平性。我國應(yīng)當(dāng)從“5E”原則出發(fā)構(gòu)建政府績效審計的一般目標(biāo)，通過對政府財政開展經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性以及公平性審計，改善各級政府管理工作水平，優(yōu)化財政資金和資源配置利用，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、節(jié)約、效率、環(huán)保以及公平的目標(biāo)，獲得更優(yōu)的社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。其次，績效審計具體目標(biāo)具有個體性和特殊性，在審計實施過程中要根據(jù)各項具體活動的既定方向和要達(dá)到的預(yù)定結(jié)果設(shè)置績效審計具體目標(biāo)體系，可以在“5E”目標(biāo)中選取一個或多個，準(zhǔn)確確定審計項目目標(biāo)，并且將審計目標(biāo)層層合理分解，最終能夠一步步具體落實到各個審計小組和審計人員當(dāng)中，使績效審計工作能夠有效開展。

我國政府績效審計應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國實際情況和具體問題，以審計項目的審計目標(biāo)為導(dǎo)向，合理確定政府績效審計范圍。我國目前政府績效審計的對象主要是財政性資金的支出（行政事業(yè)單位的經(jīng)費支出、國家投資建設(shè)項目、各種專項公共資金支出）;國有及國有資產(chǎn)占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè)和金融機構(gòu)。在此基礎(chǔ)上應(yīng)考慮適當(dāng)擴(kuò)大績效審計范圍，側(cè)重選擇那些相對比較容易操作，同時又具有重大參考價值的項目，如涉及行政管理、國家安全、政權(quán)建設(shè)、科技教育、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、社會保障等相關(guān)領(lǐng)域。對應(yīng)的審計內(nèi)容中既要涵蓋考察“5E”相關(guān)的內(nèi)容，還要包含對權(quán)力運行狀況的評價，對政策措施的執(zhí)行效果評價以及對管理制度的評價，以實現(xiàn)查處重大違法違規(guī)和經(jīng)濟(jì)犯罪問題，確保政策措施落實到位，從制度機制層面發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題。此外，我國國企冗員、政府人員超編等人力資源管理不善造成的績效受損問題也應(yīng)當(dāng)受到充分重視，可以適當(dāng)借鑒英國政府績效審計經(jīng)驗，考慮將績效審計范圍向人力資源管理方向適當(dāng)拓展，保證人力資源核算管理的真實正確和節(jié)約高效。

【參考文獻(xiàn)】

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作者簡介：王潤華（1994-），女，漢族，山西長治人，單位：北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，碩士在讀，財政學(xué)專業(yè)