治理效能視域下的國有企業制度協同化建設思考

張冠卿

[摘 要]在全面深化改革的進程中，國有企業亟需通過加強制度協同化建設來奠定治理體系和治理能力現代化的基礎，進而轉化為企業的治理效能，保障企業高質量發展。面對當前國有企業制度體系普遍存在的非協同性問題，文章以國有企業為例，從頂層制度設計、制度評估機制和制度沖突解決機制三個層面提出了完善思路。

[關鍵詞]治理效能;協同治理;制度協同化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.36.089

1 問題的提出

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務。同時提出了將制度優勢轉化為治理效能的任務目標。國有企業治理作為國家治理、公共治理和社會治理下的子系統，積極轉化制度優勢，提升企業治理效能是全面深化國企改革的應有之義。

1.1 積極轉化制度優勢，是提升國有企業治理效能的應有之義

治理，是一種系統地行為過程;企業治理的基礎不是控制，而是持續協同地互動。效能，源于物理概念，是對物體運動能量釋放及做功效果的評價。效能用于管理、政治等學科領域，一般指由社會活動所引發的狀況和評價，即以特定目標為指導，社會行為在特定條件下的實現程度。基于以上含義，筆者認為，全面深化國企改革下的國有企業治理效能，是企業為實現既定目標而實施的行為過程，是企業內在持續協同的互動能力程度及其行為產生的外顯效果的動態聯結和綜合體現，是內部效率與外部評價的有機契合。這種最優體現與最佳契合的關鍵在于通過轉化企業制度優勢來實現，而制度優勢的最大程度轉化的前提取決于制度體系建設高效協同的有機程度。

1.2 國有企業制度管理體系建設在非協同性方面的問題

圍繞服務于高質量發展的總體目標，國有企業制度管理能力有了較大提升，主要表現在依法治企、規范管理的頂層推動力明顯增強，全面監管和風險防范領域不斷拓展并層層深入，包括依法決策、按程序執行等法治理念正在逐漸融入企業文化。但站在新的歷史起點上，面對中國的經濟、社會和法治環境的巨大變化，各種社會公共現象和問題不斷涌現，大型國企生存發展的國際國內形勢日趨嚴峻，企業制度管理體系建設工作也面臨著新的挑戰。筆者認為，這種挑戰主要體現在制度體現的協同程度不高，主要存在以下五方面的問題：①分層對接與頂層設計不協同。個別管理領域存在同一治理體系下，對需統一規范管理的事項而分級訂立制度，由于各同級企業對上級單位同一管理要求的認識理解程度不一致，制度設計的標準范圍存在差異，制度執行各行其是，直接導致“落實不力”和“落實偏移”等問題的出現。②制度設計形式與實質不協同。存在為迎合上級要求，對于應當細化落實的管理內容，生搬硬套地建立本級的框架制度，未與企業具體的文化氛圍、發展規模和環境背景相結合，為建立內部控制體系而建立，并未真正重視內部控制形成機制，導致制度管控軟化，達不到預期目標。不僅浪費了企業資源，還增加了企業運行的制度成本。③各主管部門職能交叉管理不協同。交叉領域存在內控缺位或政策沖突的情形，導致管理效應抵消。不同的業務部門對同一事項存在碎片化管理，溝通協調機制不健全，企業難以統籌掌握好政策制定的時機、力度和節奏，管理執行存在越位、缺位和錯位的風險，制約了企業整理效能的提升。④部分領域制度設計規范與效率關系處理不平衡。在當前十分敏感的輿論背景和生存發展嚴峻形勢下，既要保證強化規范管理、深度防范法律風險的同時又要實現工作效率最大化、提升市場應變能力是國有企業內部控制面臨的艱巨挑戰，下屬單位受制度設計能力局限，不同程度地存在“一管就死”和“一放就亂”的困局。⑤基層單位合規文化培育不足。對于經濟欠發達地區的單位，不同層面人員決策、執行的合規意識不強，依法治理還未真正進入管理層的視野，基層單位依法治企的經營環境仍未形成。

2 制度協同化建設對國有企業治理效能的正向效應

2.1 制度協同化的理念、內涵與外延

2.1.1 協同治理思想的系統協同啟示

協同治理是應對復雜性、系統性的治理危機而產生的一種治理理念，是對傳統科層制的縱向線性治理模式的揚棄。它是伴隨著國家治理現代化進程而興起的一種被實踐證明為行之有效的治理方式，已經成為“各國完善公共服務提供的趨勢”。面對新形勢新問題，國家治理理念和方式還存在不適應的情況，還存在分權化、部門化、碎片化的治理傾向，國家治理的效能被嚴重削弱。習近平總書記特別指出，中國的改革過程是協同推進的過程，并不存在哪些方面改了、哪些方面沒有改的問題，只存在哪些方面改革還不到位、哪些方面改革還不協調的問題。

2.1.2 制度協同化的內涵

制度協同化的內涵，包含以下三個方面的特征：第一，制度協同化，不僅包括制度的制定，也包括制度的實施，是制度的建立與適用的全過程。第二，制度協同化的核心是理順制度之間的關系，既要保證單個制度的有效運行，又不能因一項制度的實施而影響另一項或幾項制度的有效實施，其中體現了各制度在制定和實施過程中的取舍，以及更為廣闊的宏觀思維。第三，制度協同化的評價標準，不僅體現在靜態結果中，也表現在動態的過程中，是動態與靜態的有機結合。

2.1.3 制度協同化的外延

制度協同化是制度制定與實施的理想狀態或應然狀態，但這種理想狀態會受到來自不同利益訴求、制度制定的先后順序、制度制定實施背景等因素的影響，導致制度協同的實然狀態往往很難實現。筆者認為制度制定后不可能實現天然協同，但可以通過各項程序機制追求到制度協同化的良好狀態。這種制度協同“化”體現了對制度建設的務實態度、程序意識與可操作目標。

具體而言，制度協同化的外延包括以下四個方面：第一，長久“立”。制度的制定不是為了解決個別的一個或幾個臨時性問題，而是為了就某較大領域的事項制定可供長期執行的制度體系并逐步形成長效機制。第二，廣泛“改”。制度的制定、修訂程序需要體現廣泛的民主性，盡量爭取到盡可能多的部門及其他群體的意見和建議，從而為接下來的制度實施建立良好的信任基礎。第三，嚴格“審”。建立制度制定前與實施后的評估體系，新制度的制定要與現行制度進行比對，特別是與更高效力層級的制度進行比對，以滿足合法性審查;制度實施后還要定期進行評估和清理工作。第四，有效“合”。在制度發生不可避免的非協同狀態時，應當有相應的定分止爭機制，包括常規的效力解釋、裁定機制和靈活的集中決斷機制。

2.2 制度協同化對國有企業治理效能的正向效應

對于國有企業而言，革除分權化、部門化、碎片化的企業治理弊病同樣是新時代的客觀要求。國企改革要全面深化，實現高質量發展，需要各職能管理協調配合、協同增效，而加強制度協同化建設，能夠有效解決“三化弊病”，在提高制度執行效率，高效轉化制度優勢為企業治理效能方面給予有力推動，形成正向效應。

其一，制度協同化能夠克服各機構分權治理的不足，有效降低國有企業治理的摩擦成本和協調成本。通過強化制度協同建設，避免上級下級之間、同級不同部門之間“各人自掃門前雪”，出現搶功避責和治理聲勢浩大而收效甚微的局面。

其二，制度協同化能夠改善企業治理部門化的現狀，解決管理效率低下的問題。國有企業管理普遍采用部門負責制，優點是權責明晰、責任到位，缺點是對于具有融合性、全局性的問題，單一部門難以推動解決，多部門齊抓共管又容易權責模糊，多頭治理和推諉扯皮，“種樹的只管種樹、治水的只管治水”，工作銜接有效性不足。加強部門間制度協同化建設，用制度厘清職責，固化管理程序，是實現多部門共商共治的有效途徑。

3 國有企業治理效能的制度協同化建設

國有企業制度體系進一步優化完善，實現企業“良治”的當務之急就是加強制度協同化，需要在頂層制度設計、制度評估機制和制度沖突解決機制三個層面實現突破。

3.1 頂層制度設計

制度協同化的實現前提是制度制定與實施時思想的統一，而思想的統一在依法治國、依法治企的要求下也應當通過制度統一，因此國有企業頂層制度設計就顯得尤為重要，其扮演著統一思想、確立原則的重任。在頂層制度之下的各層級制度必須以頂層制度中確立的思想與原則為綱領和依據，形成統一的制度凝聚力。正如任何一個國家都有憲法，具有最高法律效力，其下的基本法律、法律、法規、規章都不得與憲法相沖突。

3.2 制度評估機制

制度評估機制分為事前評估、事中評估和事后評估。

事前評估，是指在啟動制定制度程序前，對該制度的必要性、可行性和合法性、科學性、可操作性，以及制度實施的預期效果等進行綜合分析和評價，使制定部門可以據此做出更為科學合理的制定決策，力求從源頭上排除影響制度質量的不利因素。事前評估的關鍵是民主性，要盡可能收集有關業務職能部門方面的意見建議。

事中評估，是指制度實施過程中隨時向有關部門和單位收集對制度適用利弊的反饋意見，特別是對制度適用中的缺陷和遺漏，通過多次論證用補充制度予以及時修正。事中評估的關鍵是及時性，發現問題應當及時反饋，并通過及時有效的方式予以彌補，將制度缺陷的危害降到最低。

事后評估，是指制度廢止后，對制度的實施效果進行全方位的評估，包括制度的優點和缺點、制定與實施、主體與客體、內容與程序等方方面面，以此總結經驗教訓，為后續制度的制定和實施奠定基礎。因此事后評估的關鍵是全面性，應當從與制度有關的各個方面進行評估，全面性也體現在評估主體的多樣化，讓盡可能多的主體參與評估。

3.3 制度沖突解決機制

重視制度評估是為了解決“拍腦袋”做決定的弊端，充分發揮法律制度穩定性、可預見性的優勢，防止政策朝令夕改所帶來的重復建設與資源浪費。然而，制度本身所具有的滯后性，也不可避免的會帶來制度之間的沖突，因此在制度評估之外，還應當建立靈活的集中決斷機制。

國有企業治理效能是企業治理系統和治理能力現代化的重要體現，依法治國、依法治企背景下，治理效能的實現途徑應當彰顯制度建設的優越性，目前國有企業制度建設中阻礙治理效能的顯著特點是制度之間的沖突導致政令不當、政令不暢。國有企業高質量發展，應當在秩序理念的指引下，在制度協同化中尋求突破，注重頂層制度設計，建立制度評估機制和制度沖突解決機制。

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