傳染病防治法修訂方向

王麗娜

2月5日，北京普降大雪。這場突如其來的新冠肺炎疫情，對中國是一場嚴(yán)峻的考驗，堅韌的中國人民風(fēng)雨同舟，抗擊疫情。攝影/《財經(jīng)》記者 黎立

經(jīng)此新冠肺炎疫情防控一役，《傳染病防治法》再次迎來修訂契機(jī)。近日，有十多位專家學(xué)者撰寫《修訂<傳染病防治法>有關(guān)條文的專家建議》。

“完善疫情預(yù)警制度、進(jìn)一步明確疫情發(fā)布權(quán)、完善法律責(zé)任規(guī)定”等等，針對公眾在此次疫情中普遍關(guān)心的問題，專家們均有建言。

中國衛(wèi)生法學(xué)會常務(wù)副會長、清華大學(xué)法學(xué)院教授王晨光告訴《財經(jīng)》記者，目前中國有多部與傳染病、公共衛(wèi)生事件相關(guān)的法律法規(guī)，如《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《傳染病防治法實(shí)施辦法》等。雖然法律框架比較完善，但相互之間并不匹配，制定時間和立法目的不同，在一些概念、適用主體、程序上也不完全一致。另外，相關(guān)法律規(guī)定存在不夠清晰、操作性不強(qiáng)的情形，這些短板和不足暴露在這次疫情應(yīng)對中，值得反思與改進(jìn)。

“剛開始病毒不確定、傳播渠道不確定，毒性不確定，面對不確定因素，怎么能依法、科學(xué)、有序做出決策，需要我們的法律機(jī)制要設(shè)置得能夠應(yīng)對不確定因素，健全的制度不是死的，解決的是活的、不確定的因素。”王晨光說。

疫情升級后，在2月8日國家衛(wèi)建委調(diào)整公布的專家組成員名單中，王晨光是兩名法律界人士之一。前述《修訂<傳染病防治法>有關(guān)條文的專家建議》正是王晨光聯(lián)合11位專家學(xué)者撰寫的。

3月1日，國家衛(wèi)健委黨組在最新出版的《求是》雜志刊文，提出推動修訂《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)。此前幾天，司法部出臺意見，強(qiáng)調(diào)要推動立法和文件合法性審核，適時修訂傳染病防治法及其實(shí)施辦法。

《傳染病防治法》上一次修訂是在非典疫情之后的2004年，至今已過去將近16年時間。

同樣參與《傳染病防治法》修訂建言的還有南開大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳，他對《財經(jīng)》記者表示，建議完善法律的立法目的、厘清《傳染病防治法》與相關(guān)法律的關(guān)系、建立從預(yù)防到應(yīng)對的全周期防控機(jī)制和制度、完善疫情信息報告和發(fā)布程序、明確防控措施法律依據(jù)、完善法律責(zé)任規(guī)定等。

誰可以公開預(yù)警？

疫情早已發(fā)酵，但為公眾所知源于網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)的一份文件。2019年12月30日，《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》傳播開來，這份通知稱武漢華南海鮮市場陸續(xù)出現(xiàn)不明原因肺炎，落款為武漢市衛(wèi)健委醫(yī)政醫(yī)管處。

很快，這份文件的真實(shí)性得到媒體證實(shí)。次日，武漢市衛(wèi)健委首次發(fā)布肺炎疫情的情況通報：“未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人現(xiàn)象，未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染”。

2020年1月1日，武漢市公安局官方微博發(fā)布消息稱，針對肺炎病例，一些網(wǎng)民不經(jīng)核實(shí)發(fā)布、轉(zhuǎn)發(fā)不實(shí)信息，已傳喚、處理8人。

當(dāng)時形勢已然緊急。《財經(jīng)》記者獲悉，1月3日武漢市某區(qū)曾召開不明原因病毒性肺炎防控工作緊急會議，武漢市衛(wèi)健委要求迅速進(jìn)入戰(zhàn)時狀態(tài)。但當(dāng)時公眾對此并不知情。

1月11日，武漢市衛(wèi)健委發(fā)布通報再次強(qiáng)調(diào)，未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染，未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)。1月15日，武漢市衛(wèi)健委發(fā)布通報，指出新型冠狀病毒“不排除有限度人傳人的可能”，但該病毒“持續(xù)人傳人的風(fēng)險較低”。但據(jù)《財經(jīng)》記者了解，僅在武漢市中心醫(yī)院，1月11日，該院就收到職工疑似感染病例3例，其中包括眼科醫(yī)生李文亮。

2004年《傳染病防治法》修訂時，明確國家建立傳染病預(yù)警制度。《傳染病防治法》授權(quán)國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級人民政府，根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警，并根據(jù)情況予以公布。

對此，南開大學(xué)法學(xué)院副教授朱桐輝表示，建議將《傳染病防治法》等法律法規(guī)中的預(yù)警明確為“對外預(yù)警”，細(xì)化發(fā)出對外預(yù)警的條件和情形，以提高及時性、透明性。

宋華琳告訴《財經(jīng)》記者，預(yù)警制度是指根據(jù)傳染病疫情報告、監(jiān)測資料，或者國際、國內(nèi)疫情信息，對某種傳染病或者不明原因疾病進(jìn)行分析評估，對可能引起傳染病在人群中發(fā)生、暴發(fā)、流行發(fā)出的警示信息，并采取應(yīng)對措施。“這次疫情暴露出中國傳染病預(yù)警制度發(fā)布存在一些問題，例如未來是否有可能授予國家、省級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在疫情預(yù)警和公布方面的權(quán)力，讓‘聽得見槍聲的人去直接指揮發(fā)布。”

宋華琳建議，修法時應(yīng)完善預(yù)警制度，明確傳染病預(yù)警的內(nèi)容，明確預(yù)警的信息公開制度。他認(rèn)為，當(dāng)出現(xiàn)特定傳染病報告或累積到一定病例數(shù)量后，此時行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)應(yīng)收縮，出于風(fēng)險防范需要，必須公布預(yù)警。他建議，傳染病暴發(fā)、流行時，應(yīng)賦予省級衛(wèi)生行政部門、省級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)向社會公布本行政區(qū)域傳染病疫情信息的權(quán)力。

在重大疫情面前，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)該承擔(dān)何種使命？2月27日，國家衛(wèi)健委高級別專家組組長鐘南山，在新聞發(fā)布會上回應(yīng)疫情暴露出的防控體制機(jī)制等方面的短板時表示，“CDC（疾控中心）的地位要提高，而且有一定的行政權(quán)。”

鐘南山指出，“CDC只是一個衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)下的技術(shù)部門，CDC的特殊地位并沒有得到足夠的重視。”

疾控機(jī)構(gòu)在中國屬于公益類的事業(yè)單位，長期以來財政投入不足。自2018年深化機(jī)構(gòu)改革開始，一些省份對包括疾病預(yù)防控制中心在內(nèi)的各類事業(yè)單位進(jìn)行整合，打破了自上而下的疾控體系。

王晨光表示，目前疾控中心的功能定位和職責(zé)都不清晰，疾控中心的定位在新一輪的機(jī)構(gòu)改革中還有待理順。

直報系統(tǒng)失靈怎么辦？

《傳染病防治法》關(guān)于“疫情報告、通報和公布”制度，規(guī)定了屬地管理原則，要求任何單位和個人發(fā)現(xiàn)傳染病病人后，按照行政管理區(qū)域，及時報告縣級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，再由縣級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)逐級上報或進(jìn)行直報。

2003年非典之后，中央和地方共同投資約7.3億元建立“全國傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測信息系統(tǒng)”（下稱網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)）。

這個網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)是中國預(yù)防傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的手段之一，本應(yīng)為早期探測、調(diào)查處置提供信息支撐。但在疫情暴發(fā)后最初的28天里卻失靈了。

宋華琳表示，現(xiàn)行法條中沒有規(guī)定信息化、大數(shù)據(jù)、人工智能等在疫情報告、通報中的作用，建議在修法中明確傳染病監(jiān)測報告信息系統(tǒng)的法律地位，強(qiáng)化各級專業(yè)化疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在信息搜集和發(fā)布中的作用。

現(xiàn)行《傳染病防治法》規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動收集、分析、調(diào)查、核實(shí)傳染病疫情信息。疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立或者指定專門的部門、人員負(fù)責(zé)傳染病疫情信息管理工作，及時對疫情報告進(jìn)行核實(shí)、分析。

目前，世界衛(wèi)生組織的傳染病疫情信息有兩個來源，“一是官方正式渠道，約占30%;二是非正式渠道，占70%。世界衛(wèi)生組織特別強(qiáng)調(diào)，對來自各方面的信息都要予以充分重視。”這是時任全國人大常務(wù)委員會委員朱相遠(yuǎn)在2004年主編《傳染病防治法釋義》中的解釋。

王晨光建議，在真正完善和發(fā)揮直報、上報系統(tǒng)功能的同時，不能把傳染病信息集中在一個官方渠道上，應(yīng)該更好地融匯社會上所有渠道的信息。他主張社會上不同的信息源，“總歸還要?dú)w口，歸到一個主管部門。歸口這些信息的目的是預(yù)警，集中分析、判斷，以及是不是啟動應(yīng)急狀態(tài)。”

王晨光認(rèn)為，在信息收集中有防范虛假信息的必要，但專業(yè)人士的信息不能忽視，“這套制度，要讓它有效的話，誰報了要有獎勵，如果報了受到懲罰，你說誰報”。

“要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位。不同的信息要能夠有序進(jìn)入到?jīng)Q策機(jī)構(gòu)，這也是我們建議法律下一步修訂的一個方面。”王晨光告訴《財經(jīng)》記者。

地方政府無權(quán)披露疫情？

1月27日，武漢市市長周先旺接受央視采訪時表示，“傳染病有傳染病防治法，它必須依法披露，作為地方政府，我獲得這個信息以后，授權(quán)以后，我才能披露，所以這一點(diǎn)在當(dāng)時很多（人）不理解”。

傳染病疫情信息，是必須授權(quán)后才能公布嗎？對此，《傳染病防治法》中直接對應(yīng)的規(guī)定是，傳染病暴發(fā)、流行時，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。

宋華琳解釋，這涉及如何理解《傳染病防治法》第38條的理解與適用。該條第3款規(guī)定“傳染病暴發(fā)、流行時”，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門“可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息”，但不能因此認(rèn)為，面對新發(fā)的、不明的傳染病，地方政府就無權(quán)公布任何信息。

宋華琳指出，第38條第2款還規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。因此，他認(rèn)為，省級衛(wèi)生行政部門有公布本行政區(qū)域內(nèi)傳染病疫情信息的權(quán)力，無論“傳染病暴發(fā)、流行”與否，省級衛(wèi)生行政部門都有此權(quán)力，應(yīng)及時、準(zhǔn)確公布傳染病疫情信息。

另外，現(xiàn)行的《傳染病防治法》規(guī)定了傳染病預(yù)警制度，明確省級政府“根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布”，“這賦予了省級政府發(fā)出、公布預(yù)警的權(quán)力”。

“公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確，這是《傳染病防治法》明確要求的。”王晨光強(qiáng)調(diào)，應(yīng)準(zhǔn)確理解和適用《傳染病防治法》第38條。

除此之外，王晨光告訴《財經(jīng)》記者，2006年衛(wèi)生部修訂的《關(guān)于法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》，授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門在本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行以及發(fā)生其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，及時、準(zhǔn)確地發(fā)布轄區(qū)內(nèi)的法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息。“法律規(guī)定不清晰，操作性不強(qiáng)，細(xì)節(jié)不夠。具體的主體、權(quán)限、程序、方式等，都不是很明確。估計緊急情況下也沒有太多人關(guān)注到衛(wèi)生部的一個部門規(guī)章。”

宋華琳還指出，《傳染病防治法》第3章相當(dāng)篇幅規(guī)定的是疫情報告與通報，這是行政體系之間信息的上報、下達(dá)、共享，只用了一條規(guī)定傳染病疫情信息公布制度。他建議修法時明確國家、省級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)發(fā)布信息的權(quán)力;他還建議明確公布疫情信息的內(nèi)容，包括傳染病疫情性質(zhì)、原因;疫情發(fā)生地及范圍;疫情的發(fā)病、傷亡及涉及的人員范圍;疫情處理措施和控制情況等。

“封城”之后怎么辦？

2020年1月23日凌晨，武漢宣布“封城”。

王晨光指出，俗稱的“封城”并不是法律術(shù)語，《傳染病防治法》在疫情控制一章規(guī)定，封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場所、封鎖疫區(qū)。《突發(fā)事件應(yīng)對法》在緊急措施中規(guī)定，關(guān)閉或者限制使用易受突發(fā)事件危害的場所，控制或者限制容易導(dǎo)致危害擴(kuò)大的公共場所的活動;法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他必要的防范性、保護(hù)性措施。

王晨光進(jìn)解釋，與傳染病、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急相關(guān)的各個法律不匹配，制定的時間、立法目的不同，法律規(guī)定不細(xì)、操作性不強(qiáng)，這些問題在此次疫情應(yīng)對中有所暴露。比如，這次官方并未宣布武漢或湖北為疫區(qū)，只是公布湖北省政府啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件二級（后改為一級）應(yīng)急響應(yīng)，進(jìn)入戰(zhàn)時狀態(tài)。

宋華琳也認(rèn)為，武漢事實(shí)上是采取了“封鎖”，但并未依法宣布武漢為疫區(qū)，這是法律上的缺憾。

在武漢“封城”之初，一度面臨醫(yī)療防護(hù)物資匱乏，居民生活不便、物資運(yùn)輸困難等問題。宋華琳對《財經(jīng)》記者表示，《傳染病防治法》“疫情控制”一章，更多內(nèi)容討論如何控制疫情，程序方面只是規(guī)定了公告程序，并未規(guī)定必須要提前多長時間，并沒有對采取控制措施時相對人權(quán)益的保障加以規(guī)定。

“目前看更多體現(xiàn)的是控制，體現(xiàn)追求公共秩序、公共利益，目標(biāo)是盡快‘控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，對公民自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)限制的補(bǔ)償，對程序權(quán)利的保障，對采取管控措施期間公民的生存權(quán)保障，都語焉不詳。”

因此，宋華琳建議未來修法時，應(yīng)明確在傳染病暴發(fā)、流行時，采取緊急措施的程序，明確政府和相關(guān)部門有保障公民基本生活的義務(wù)。

（《財經(jīng)》記者信娜對此文亦有貢獻(xiàn)）