包剛升：抗疫要尊重市場秩序與權利秩序

馬國川

作為一場突發公共衛生事件，本次新冠肺炎疫情也是一次具有全國影響的社會事件，成為政治學家的關注焦點。

復旦大學國際關系與公共事務學院政治學者包剛升在接受《財經》記者電話專訪時說：“從最早發現病例到小規模擴散，再到大規模暴發，地方政府都有應對不力的問題，需要認真反思。”

自去年8月以來，作為哈佛大學訪問學者，包剛升一直生活在美國，但他很早就注意到國內疫情。他指出，盡管應對疫情是一種緊急狀態，仍要尊重法治、市場和人道的原則。法治關系到權利秩序，市場關系到經濟秩序，人道背后是道德秩序。只有保障這三個基本秩序，我們才算是一個像樣的文明社會。

“特別需要提醒的是，特殊時期的做法千萬不能常規化，而是必須堅持市場經濟的原則，堅持法治的原則。”包剛升呼吁，通過這場公共衛生危機凝聚共識，鞏固和發展改革開放的成果，“政府還是要恪守權力的邊界，尊重已然形成的市場秩序和權利秩序，因為這才是中國長治久安和持久繁榮的基石”。

包剛升（資料圖片）。

疫情為什么沒有得到及時控制？

《財經》：從地方政府治理的角度看，武漢市和湖北省應對疫情的做法有哪些需要反思的地方？

包剛升：目前這場公共衛生危機的嚴重程度，幾乎超出了所有人的預期。造成這樣的局面，作為疫情發生地的武漢市和湖北省負有首要的直接責任。近期中央對武漢和湖北的重要官員進行調整，也說明了這一點。根據國內外數家主流媒體整理的時間表，武漢和湖北在三個關鍵的時間段上都有應對不力的問題。

第一個階段是2019年12月下旬以前，從首例病患出現到上百人、小幾百人范圍內的感染。疫情初發期是最容易控制的，但武漢或者湖北的有關方面顯然沒有采取積極的防控措施。

《財經》：當時有一個標志性的事件，就是醫護人員沒有采取及時的防護措施而被感染。

包剛升：我看到一份材料說，當地的醫療衛生主管部門搞“外松內緊”。如果醫護人員沒有防護的話，所謂“內緊”就是空談，后來醫護人員感染率比較高也和這個背景有關。

第二個階段是從2019年12月下旬到2020年1月20日，從少數人感染到較多人感染。后來武漢市領導在央視采訪時說，只有中央授權，才能公布疫情。這個說法是有道理的，根據《傳染病防疫法》和《突發公共衛生事件管理辦法》，只有國務院衛生行政部門或其授權的省級政府衛生行政部門才有權公布疫情。但是法律同樣規定，遇到突發公共衛生事件，地方政府和衛生部門，除了向上級機關報告，還應該及時調查并采取必要的控制措施。

《財經》：看來，地方政府除了沒有授權不能公布疫情外，其他事情都是應該做的。武漢不但沒有做，反而懲戒了8位在微信群討論疫情的醫護人員，其中之一就是李文亮醫生。

包剛升：我不是醫護人員，也不是公共衛生專家，元旦前一天我就給武漢朋友發微信預警“少帶孩子出門，勤洗手”。掌握各種真實信息和實際情況的當地政府在當時做了什么呢？

第三個階段是1月20日以后，就是大規模暴發階段。這是非常嚴重的疫情，應對措施既要有效，又要及時。應該說，直到主管領導換人前，武漢和湖北都沒有做到準確地評估疫情，及時地調度各種資源，耽誤了兩到三周的寶貴時間。記得武漢方面說要新建專門醫院，我最初就擔憂這個方案不僅會耽誤時間，而且病床數量也不夠，征用郊區的醫院和學校不是更快嗎？

總之，從最早發現病例到小規模擴散，再到大規模暴發，地方政府都有應對不力的問題，需要認真反思。

疫情信息系統為什么沒有發揮作用？

《財經》：SARS之后，國家衛健委下屬的中國疾控中心花巨資建立信息直報系統，據說2個到4個小時就可以上報疫情。為什么這套系統在新冠肺炎面前并沒有發揮作用呢？

包剛升：目前的法律對不明原因的傳染性疾病的重視程度是不夠的。如果發現已知的甲類和乙類傳染病，醫院可以立即上報，但不明原因的疾病需要上級確認，然后再申報。1月25日新冠肺炎才輸入國家疾控中心網站系統，已經是正式披露5天以后。這是一個悖論：立法本來就是為了應對突發疫情，但在實際操作中，不明原因疾病的上報都很被動。

另外，中國疾控中心的法律地位也存在較大問題。《突發公共衛生事件管理辦法》里有26處提到“各級疾病預防控制機構”，說明這個機構非常重要。但它竟然不是一個政府機構，而是一個公益性事業單位，沒有公布疫情的權力，只能做技術支持、建議和疫情監測。

《財經》：一個事業單位在一部法律當中擔負那么重要的管理責任，但是在應對疫情中的職能和權力又非常有限，不太符合中國公權力部門的一般運作邏輯。

包剛升：中國疾控中心是學習美國模式建立的，但是兩者的權力、法律地位和運作邏輯差別極大。美國疾控中心（CDC）是唯一一個對美國的重大傳染性疾病負有直接責任的公權力機構，擁有7000多名科學家，它上面是衛生部，再上面是總統，權責非常明確。

美國疾控系統還是一個分散信息、分散決策的系統。例如，如果波士頓的主要醫院確診了幾名重要的傳染病患者，包括原因不明的傳染病患者，當地醫院或衛生署馬上就會召開新聞發布會，全美立即就知道了。這個反應機制就非常快，不容易發生一開始瞞報、后來集中暴發的情況。

《財經》：假如地方醫院判斷能力不強，說錯了怎么辦，是否會引起民眾恐慌，影響社會穩定？

包剛升：不就是一個醫院或一個地方政府衛生署嗎，說錯又能怎么樣？但一旦說對了，在出現苗頭之時就有機會消滅疫情。所以，分散信息、分散決策和公開信息傳播，保證了這套疾控系統的良性運轉。

《財經》：中國的公共衛生危機應對系統的特點是集中信息、集中決策，結果導致風險集中，特別容易發生瞞報，貽誤戰機。

包剛升：表面看起來，我們這套系統設計得非常精巧、非常復雜，很多層級、各種各樣的機構都對突發疫情負有責任，但是實際上從上到下職權不明晰，權責不一致。各個機構與其中的人員甚至還可能由于各種原因而扭曲真實信息，后果可能非常嚴重。

中國疾控中心的上級是國家衛健委。按照現有立法，它是應對突發公共衛生事件的最大責任主體。但這里是否也有責任問題呢？例如，國家衛健委首次公開披露疫情信息是1月20日，但是外交部說，中方1月3日就跟美國方面建立了信息通報機制，那么是誰溝通的？美國疾控中心1月7日就建立了針對武漢不明原因肺炎的監測系統，為什么中國疾控中心要到1月20日才發布有關信息？

《財經》：有些人提出要追究中國疾控中心和有關專家的責任，這是否公平？

包剛升：確定疾控中心和專家的責任，取決于法律規范和基本事實。從目前的法律看，疾控中心相關專家主要職責是發現和調查疫情，提出專業意見，向必要的機構報告，沒有公開和通報疫情的權力。

比較難的是基本事實。比方說，國家疾控中心專家和湖北省疾控中心專家，究竟在哪些環節、多大程度上參與了疫情調查認定、專業評估和上報的工作，是否盡責？這需要專門調查，才能把基本事實搞清楚。調查清楚非常重要，一方面有利于把責任搞清楚，另一方面有利于真正改善這套系統。

抗疫要尊重法治、市場、人道

《財經》：從政治學的角度來看，現在應對疫情的哪些做法明顯不符合現代政治文明？

包剛升：新冠肺炎是一種高傳染性重大疾病，是一次重大公共衛生危機，是一種緊急狀態。跨國比較來看，當這種緊急狀態出現時，各國立法通常都會授予政府比較特殊的緊急狀態權力，讓政府擁有更大的自由裁量權，不排除公民和企業的權利會受到一些限制。大敵當前，總體上確實要理解各地政府出臺的緊急應對措施。

即便如此，還是有不少做法值得商榷。作為政治學者，我考慮這個問題主要有兩個視角：一是效果視角，是否有利于防疫;二是權利視角，對公民和企業基本權利的負面影響能否做到最小。

控制疫情是首要任務，各種緊急狀態的措施可能有一定的必要性。但是，在這個過程中，我們一定要兼顧到道德秩序、權利秩序和市場秩序。圖/法新

《財經》：有人認為，抗疫效果與權利保護是有內在矛盾的，應該以防疫為重。

包剛升：這種說法是有道理的，但兩者并不是截然對立的。我甚至擔心，有些不尊重基本權利的措施反過來削弱了對抗疫情的能力。

從春節前后到現在，我比較關注三個現象：一是“封堵”，有段時間甚至出現了封得越嚴越好、堵得越死越好的傾向，甚至導致交通運輸和物流的不暢，反而可能降低整個社會的抗疫能力;二是甚至出現了“地方割據”現象，就是以防疫為理由無原則地排斥非本地人口。有些地方認為，這是抗擊疫情緊急狀態的需要，但這會嚴重損害公民的基本權利和市場經濟的基本規則。實際上，現在不少地方已經在調整這種做法;三是可能的“人道危機”。由于“封城”“封路”，許多人的正常生活秩序被打亂了。在各地封堵的背景下，正在路上的武漢人、湖北人有沒有可能遭遇進無可進、退無可退的問題？這些人的基本生活怎么保證？要知道，這絕不是一個小數目，幾萬人是完全有可能的。由于患者暴增，是否所有患者都能得到救治，也是一個基本的人道問題。

《財經》：事實上已經發生了腦癱兒死亡等悲劇，此類人道事件對人們的心理沖擊極大，有時真擔心演變為社會性事件。

包剛升：一家美國學校給學生和家長發了一封公開郵件，提醒學生們要注意流感和其他傳染性疾病，但沒有提到來自武漢的新冠肺炎，同時還提醒大家不要歧視特定的族群，更不要歧視可能的患者。信中說，如果我們歧視患者，患者會反過來怨恨社會，這就會擴大疾病傳播的可能性。

所以，從政治文明的角度看，盡管應對疫情可以算是一種緊急狀態，但即便如此，我們仍然要尊重法治、市場和人道的原則。法治關系到權利秩序，市場關系到經濟秩序，人道背后是道德秩序。只有保障這三個基本秩序，我們才算是一個像樣的文明社會。

《財經》：這三個秩序非常重要，缺一不可，否則就難稱文明社會。

包剛升：控制疫情是首要任務，各種緊急狀態的措施可能有一定的必要性。但是，在這個過程中，我們一定要兼顧到道德秩序、權利秩序和市場秩序。沒有這些，社會怎么正常化？國家怎么運轉？

最近有新聞說，浙江永康的地方政府協同企業，組織云南籍的員工返浙復工。否則員工就離不開云南，進不了浙江。企業和地方政府的這種自救行為，說明了中國社會的內在活力，但反過來也說明抗擊疫情同時必須要考慮維持一個正常社會的基本秩序。實際上，沒有基本的經濟活動和基本的社會秩序，抗疫也不可能順利完成。在這個意義上，尊重法治和市場，尊重權利秩序和市場秩序，不只是倫理或原則問題，而是事關整個社會的抗疫能力。

《財經》：作為一位政治學者，您對于下一步抗疫有什么建議？

包剛升：我對醫學問題完全是外行，只能從自己的專業角度提兩個基本想法。

第一，從抗擊疫情角度，一定要“把專業的問題交給專業，把政治的問題交給政治”。醫學是一個專業問題，最好交給專家。如果什么都搞政治掛帥，就會增加不必要的風險和成本。比方說，某個權威部門確定了單一的治療方案，強制推廣。這個方案有可能是對的，但問題是，一旦技術路徑是錯的，這種過早確定的統一治療方案代價是極大的。目前，中國的整體醫療實力是比較強的。只要允許各地醫院早期實行多樣化的治療方案，實施信息共享機制，就更有機會達成目標。

第二，維持一個正常社會的運轉，已經變成一個緊迫的事情。如果很多產業、很多工廠長期處于停止狀態，社會就會陷入全面的物資危機。只有基本正常的生產和社會運轉，才能支持打贏抗疫阻擊戰。

《財經》：這次為了應對疫情，各公權力部門的權力擴張很大，又缺乏緊急狀態法的約束。這可能是一個很大的問題。

包剛升：從歷史經驗來看，只要發生危機，由于個人和企業都缺乏安全感，往往都是政府擴張權力的機會窗口。就拿美國來說，1929年經濟大簫條之后，羅斯福新政就極大地擴張了美國政府的權力。但這在當時爭議就非常大，甚至有多項新政措施被聯邦最高法院判決為違憲。最高法院認為，盡管美國處于危機之中，但政府有很多事情還是不能做的。

對各級公權力部門來說，使用權力是容易上癮的。出門需要審批，上高速需要同意，復工需要蓋章，如果沒有這場危機，這些現象都是難以想象的。我最擔心的是，有的部門一旦嘗到行使這種權力的甜頭，會讓這種緊急狀態下的做法部分地常態化。這是特別值得警惕的。

中國目前是市場經濟體制，正在建設法治國家。但是，1978年之前那套全能政府的社會模式的影響力還在那里，甚至有些人還很懷念。從根本上講，全能政府的社會模式跟市場經濟是不兼容的，跟法治國家也是不兼容的，跟中國崛起和實現民族復興的目標也是不兼容的。

所以我特別要提醒，一旦疫情結束，還是要回到過去幾年中央反復倡導的“簡政放權”的道路上來，而不是相反。更不能讓特殊時期的做法沉淀為一種新的控制社會模式，從而窒息社會和經濟的活力。

《財經》：這次突發的公共衛生危機暴露出的一些矛盾，是否說明應該調整中央政府與地方政府的關系？

包剛升：從起因上看，這次公共衛生危機之所以蔓延擴大，可能也跟中央和地方關系的權責配置不當有關。當然，其中的關鍵細節目前并不清楚，希望未來能夠調查清楚。從邏輯上看，疫情發生在地方，但是公布疫情的權力掌握在相關部委甚至更高機構的手中，加上信息傳遞過程中可能發生的失真和偏差，結果導致相關部委遲遲不公布疫情，地方政府又遲遲不敢決策，應對的時機就被大大耽誤了。

所以，這次突發的危機也提供了一個機會窗口，讓我們重新思考究竟應該構建什么樣的央地關系。原則上說，作為一個現代國家，必須實行某種程度的中央集權，以便維系國家的統一;同時需要實行某種程度的地方分權，以便提高治理上的靈活性和適應性。

《財經》：難題在于，究竟需要在哪些方面分權、哪些方面集權？

包剛升：1978年以前中國是中央高度集權的模式，這也和計劃經濟模式有關。改革開放以后，中國經歷了一段時間的地方分權持續強化的過程，結果推動了地方經濟的發展。在當時，地方分權的邏輯和中國市場經濟的進程是一致的。市場經濟的基本特點就是分散化決策，可以實現更高的資源配置效率，而適度的地方分權可以因地制宜，提高政策的靈活性。

但是，如果央地關系的模式是權力過分向中央傾斜，就容易導致三個方面的問題：第一，地方的活力不足和動力下降;第二，權力上繳的同時，責任也上繳了，結果導致懶政怠政;第三，出了問題就是“等、靠、要”的心態，等決策，靠上級，要資源。

《財經》：如果形成這樣的局面，肯定對中國下一步的發展帶來更大的壓力。

包剛升：如果地方政府缺乏相應的權力，就會失去自主性和能動性，在機械地執行上級命令中寧可做過頭也不要不到位，層層加碼，結果反而增加了整個國家未來政治發展的風險。

相反，如果地方政府掌握相當的權力，擁有相當的自主性和能動性，他們就會通盤考慮本地的發展，強化地方與地方的連接，反過來有利于全國一盤棋的局面。

中國的歷史經驗是，高度中央集權模式往往高度依賴于中央的控制力。一旦這種力量稍有松動，風險就會很大。如果央地關系更為平衡，地方有比較強的活力，同時更容易促成地方和地方的自主性互動，全局就會穩健得多。