關于提升警務應急效能的思考

關鍵詞 警務應急效能 警務應急預案 預案質(zhì)量 運行速度 運行通道

作者簡介：鄭思坤，中國人民公安大學碩士研究生，研究方向：警務指揮與戰(zhàn)術。

中圖分類號：D631 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.077

效能在警務應急中的重要性毋庸置疑，它不僅是解決緊急危機事件的前提，更是高效快速有質(zhì)量地解決問題的保障。效能包含時間因素和質(zhì)量因素。危機事件的緊急性要求在保證質(zhì)量的前提下必須縮短指揮時間，但快速指揮的同時也不能犧牲處理的質(zhì)量，二者必須緊密結合，缺一不可。要保證在實際警務應急應用中不至于出錯，必須進行預先“安排”，用恰當?shù)牟襟E實現(xiàn)對危機事件的逐步排解，從而提高指揮效率，實現(xiàn)對危機事件的化解。應急預案便應運而生。

一、公安機關警務應急預案的基本概念

“預則立，不預則廢，防患于未然”，預案便是指預先制定的方案，是為了應對某種緊急或復雜而不能靠臨時指揮處理的情況而制定的處置辦法。如今隨著社會的高速發(fā)展，各種危機緊急事件層出不窮，無論是影響社會穩(wěn)定和安全的暴力治安事件和嚴重刑事案件，抑或是自然災害所引發(fā)的一系列次生性災害，都需要一個龐大的指揮和運行系統(tǒng)來支撐，以保證指揮應對的效率，在此情況下，如果公安機關有可以使用的提前編制的預案來進行應急指揮，將從根本上解決指揮慌亂和應對能力不足的問題，從而更好地保護國家和人民群眾的生命和財產(chǎn)安全。

應急預案的最早雛形是第二次世界大戰(zhàn)期間出現(xiàn)的民防計劃，當時由于空襲等戰(zhàn)爭行為給平民造成巨大的傷亡和基礎設施被嚴重破壞，英國等參戰(zhàn)國紛紛制定了以保護公眾安全為目標的民防戰(zhàn)略計劃。二戰(zhàn)后，這一做法有演變、擴展到應對自然災害和技術災害等領域。20世紀70年代末，美國又組建了聯(lián)邦應急管理署，應急管理模式逐漸由分散向集中統(tǒng)一方向轉變。 我國應急預案體系建設最早可追溯到20世紀90年代，一些相關的法案、條例頒布推動應急預案的編制工作。2003年“非典”爆發(fā)以來，國務院組織制定了國家突發(fā)公共事件總體應急預案，以及專項應急預案和部門應急預案，我國應急預案體系建設進入了快速發(fā)展時期。

警務應急預案，是指公安機關為平息和處置突發(fā)的治安事件、嚴重刑事案件和各類緊急事件，本著最小傷害和穩(wěn)妥處置的原則，依照國家法律，對可能出現(xiàn)的情況進行事先預測，并按照統(tǒng)一、規(guī)范的文本作出的科學且高效的行動方案和計劃。涉及事件發(fā)生前、中及之后的一切行動，以便突發(fā)警情按既定步驟形成標準化的反應模式。

二、警務應急與預案結合的意義

警務應急能力包括對情報收集的分析與決策能力、執(zhí)行決策的能力和時候處理的善后與評估能力。而預案的設置正是針對預案的每個環(huán)節(jié)加以正確的引導和規(guī)定，正確運用預案將對警務應急能力產(chǎn)生積極而深遠的影響。

（一）警務應急方案的決策與預案結合的必需性

警務應急能力中最重要的是能正確處理問題，而正確處理問題的前提是必須作出的正確決策判斷。多數(shù)民警在日常處警工作中，依靠個人的主觀判斷和處理經(jīng)驗來對收集到的淺層信息進行決策判斷，進而完成基本的出警工作。一旦遇上緊急或較大規(guī)模的案件時，“慌不擇路”錯誤作出分析，進而影響甚至導致錯誤的處理結果。我們應該認識到“決策者”這個因素在決策判斷中是最活躍的因素，他不僅是決策系統(tǒng)的一個組成部分，而且也是指揮決策活動的組織領導者， 因此， 指揮員的素質(zhì)是決定決策效能的首要因素。 預案的設立則能很好規(guī)避決策者素質(zhì)高低不同的風險，按照預案的既定步驟，只需要基本的理解和判斷能力便能較好地逐步加以應用，便能使決策規(guī)范和科學。

（二）執(zhí)行能力是預案加以模擬和演練的體現(xiàn)

預案的設置與制訂并不是“空穴來風”，是針對本地區(qū)最為敏感的部位重點線索、熱點問題等調(diào)查研究和對各類突發(fā)案件可能出現(xiàn)的情況預先進行深入分析的基礎上，找到其內(nèi)在發(fā)生、發(fā)展、演變的規(guī)律，并依據(jù)不同性質(zhì)、情形、規(guī)模制定的 。因此必須面向預案開展經(jīng)常性的實踐模擬，使處置警力熟知處置的各個環(huán)節(jié)，明確職責，思想意識轉變?yōu)閳?zhí)行能力，使處置工作快速高效的展開。流于形式和隨意演練導致處置實戰(zhàn)能力的不足不僅應對突發(fā)緊急狀況，甚至會對警察自身安危構成極大威脅。

（三）應急處理的結果與預案的更新和維護的緊密聯(lián)系

預案是根據(jù)一定時期的某個地區(qū)的社會現(xiàn)狀總結分析得出來的經(jīng)驗，是提煉出來的應對方案的科學概括，具有穩(wěn)定性，但這并不是說預案是一層不變的。當前經(jīng)濟、通信和交通的高速發(fā)展導致人口的流動性增強，尤其是在大中城市更為明顯，社會因子的穩(wěn)定性容易受到影響，必須對社會狀況保持持續(xù)了解才能確保預案的時效性，使預案始終保持應有的權威性。此外，預案是對未發(fā)生情況的估計和已發(fā)生案件的經(jīng)驗總結，本質(zhì)上是充分估計的形勢，是沒有發(fā)生的情況。因此在警務應急案件中，現(xiàn)實情況基本不會和預案所估情況一致，不能全面否定預案的有用性，實戰(zhàn)結果的新經(jīng)驗恰好是對預案更好的補充。

三、當前公安機關警務應急預案存在的問題

（一）警務應急預案編制假大空，經(jīng)驗主義仍占主導地位

警務應急預案應該包括基本的預案應急功能的設置、特殊風險的處置標準、操作程序和支持附等。 但如今我們看到的預案大多是一些原則性的話語，具體事件操作步驟規(guī)定較為粗糙，缺乏實際可行的執(zhí)行方法，在實際操作中仍靠民警的經(jīng)驗來處警。但危機事件相對于一般案件來說，突發(fā)性強、矛盾沖突爆發(fā)激烈以及迅速擴散性快的特點，都要求公安機關必須準確予以處置，并以最快速度恢復穩(wěn)定，經(jīng)驗主義在應對高級別事件時的作用就完全喪失了。

（二）警務應急預案設置較為封閉，缺乏系統(tǒng)性和時效性

2008年的冰雪災害中，我國多達17個省受到不同程度的災害，涉及救援的部門除了公安、武警、消防和民間力量外，還包括醫(yī)療、民生等社會保障部門，涵蓋面及其廣。如果預案的執(zhí)行只是公安部門的獨自行動，那么就會缺乏聯(lián)動，與其他部門失去溝通，所具備的力量也不能發(fā)揮到應有的水平。并且由于各地公安機關發(fā)展程度和所具備的素質(zhì)高低程度的不同，預案的內(nèi)容與制定的時間千差萬別，一些預案制定出來之后，將其束之高閣，并不將預案進行演練發(fā)現(xiàn)問題，也不將預案根據(jù)當今時態(tài)的變化進行更新維護，在出現(xiàn)緊急事件進行使用時，又將原因歸為制定者的不力，是一種機械主義的表現(xiàn)。

（三）應急預案宣傳不到位，公安民警相關意識薄弱

《突發(fā)事件應對法》明確規(guī)定了要開展應急知識的宣傳普及活動，公安機關作為在警務應急工作中負責救援、保護、疏導 、維護等工作的核心機構，更應掌握與其身份相匹配的工作內(nèi)容。但從實踐來看，在編制之后只是將其作為宣傳性的標語或文章固定在某些特定的板塊的現(xiàn)象還比較嚴重，未開展專項性的講座或演練，應急意識和能力嚴重不足。

（四）對警務應急預案體系的重要性缺乏清醒的認識

某些公安機關之所以對預案工作不重視，是因為當今相對穩(wěn)定的社會環(huán)境造成的。預案所預防的絕大多數(shù)案件是極其罕見的大型事件，在日常接處警工作中并不容易出現(xiàn)，就算出現(xiàn)了先期處置解決不了的情況，及時請求救援更高級別的處置力量到來時也能化解。長期以來形成了依賴與慣性思維。但殊不知前期不正確的處置會給后續(xù)工作的開展帶來不必要甚至失敗的威脅。

（五）預案的整體管理工作缺乏規(guī)范

預案的制訂者不執(zhí)行預案，預案的執(zhí)行者不更新與反饋預案;預案的制訂、修改、規(guī)范與演練等環(huán)節(jié)沒有專人與專門機構的監(jiān)督與管理等都是現(xiàn)在預案缺乏總體進步的原因。預案應是一個整體協(xié)同的系統(tǒng)，部分之間的聯(lián)系應是緊密的。既要發(fā)揮每一個個體預案的功能作用，又要在此基礎上形成一個整體，在總體思想和工作原則的指引下，開辟成一個優(yōu)良循環(huán)的系統(tǒng)。

四、提升公安機關應急預案水平的建議

（一）科學規(guī)制應急預案編寫程序與方案，提高預案質(zhì)量，提高公安機關應急系統(tǒng)運轉效率

我國公安機關的警務應急體制實行的是在政府領導下，以“一案三制”為主線，覆蓋全部突發(fā)事件的全方位防控與應急處置與救援體制。但由于存在政府各部門職責不明，利益掛鉤，協(xié)調(diào)不利等問題，導致各地公安機關的應急職能范圍不一，再加上沒有統(tǒng)一的預案編寫與基本內(nèi)容規(guī)制大綱，應急預案質(zhì)量參差不齊，結果導致應急實戰(zhàn)中所受重視和應用程度不夠，應急處理效果不佳。公安機關作為維護社會穩(wěn)定和治安的牽頭單位，要想其工作做到又快又好，有條不紊地處理應急警務等的大型警情事件，從根本上提升預案質(zhì)量是重中之重。

1.社會力量與專項力量結合，形成合力，共同參與警務應急預案的制定

當前社會治安防控體系通行“群防群治”，建設以國家治安力量和社會治安力量合力織就的一張社會治安防控網(wǎng)，以國家治安力量為主導建立起社會治安工作的整體格局，社會力量以“縫補”“填充”的形式承擔對國家治安力量薄弱、空白位置的治安防控任務。 公安機關警務應急預案的編制也應吸收同樣的理念。我國人口眾多，作為應急主力軍的警察的相對數(shù)目卻較小，每一個警力多則負責成千上萬人員的管理，再加上繁雜的非警務活動，致使工作量劇增，甚至無法實行預案，更無心編寫預案。群眾作為社會情況信息的“雷達站”，能第一時間對突發(fā)情況進行報警匯報，更因其“無所不在”，掌握公安機關無從獲取的情況，是公安機關預案編寫基礎（情報信息）的資料庫。應積極走訪群眾，重視社區(qū)警務工作，了解當?shù)卣鎸嵡闆r，增強預案地域特色。此外在不涉密的情況下，向社會公布制定好的預案，讓人民群眾對預案進行評價和了解預案，為警方預案修改增加群眾基礎，為預案實行增加便利條件。

2.反饋警務應急預案實施效果，評價實施效率，定期復查，進行更新和維護

評估警務預案對已有預案的發(fā)展是非常有必要的。它是檢驗警務應急預案有效性的重要途徑，是查找警務預案存在的問題，對預案做出調(diào)整和修改的重要依據(jù)，是保證應急處置實戰(zhàn)指揮質(zhì)量，提高現(xiàn)場指揮能力和處置能力的重要手段 。 進行預案施行效果評估，應著重從預案對整個現(xiàn)場的響應能力這個整體來看，包括出處警的時間以及整個處置過程對時間的利用率、各方面行動力量的職責明確程度、指揮員對現(xiàn)場情況的把握程度以及現(xiàn)場應變協(xié)調(diào)能力和后續(xù)的損失程度等現(xiàn)有預案內(nèi)容的方方面面。通過評價，及時發(fā)現(xiàn)問題，避免再次實施重蹈覆轍。同時，定期復查與維護警務應急預案對活力的保持具有重要意義，設立專門力量進行專職工作，對預案進行科學的管理與維護，建立一套符合實踐和科學的評審制度和標準，及時淘汰落后預案，調(diào)整現(xiàn)有預案或設立新預案，保證預案的務實性。

（二）精確警務應急預案內(nèi)容步驟，縮短應急處警時間，以快制快

應急處警時間指的是一個突發(fā)案件從發(fā)生到接處警再到解決所需的整個時間過程。由于案件的突發(fā)性和緊急性，現(xiàn)場對抗程度的不明確性以及傳播影響范圍的迅速性，要求必須縮短從案件開始到處置結束所耗時間，而其中的基礎在于收集到有效的情報信息以便突出重點，因此應急預案的制定必須規(guī)定從情報信息的收集到善后工作的完整流程。