社會工作參與“服務型”社會治理的路徑

關鍵詞 “服務型” 社會治理 社會工作 社區發展

作者簡介：李開，惠州學院政法學院，助教，研究方向：社會治理和社會工作。

中圖分類號：D669 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.069

十九大報告在加強和創新社會治理領域，提出要建立共建共治共享的社會治理格局。“共建”“共治”“共享”三個關鍵詞充分彰顯出其概念框架，鮮明體現出以合作性、公共性和多元性為基本內涵的多元共治理念。（夏錦文，2018）政府正在從全能政府向有限型政府轉變，整合多方資源和社會力量解決公共事務。習近平總書記指出，社會治理核心在人，重點在城鄉社區，關鍵是體制機制的創新。社會工作者是具有專業知識和技能，在社區服務方面擁有獨特優勢的服務型人才。社會治理與社會工作同屬社會范疇，自然有其邏輯聯系，從而社會治理就可以吸納社會工作的智慧（顧東輝，2014）。社會工作的主體是社會服務機構及其專業工作人員，這正是社會治理中多元主體的組成部分。就社會工作具體參與社會治理的路徑而言，是通過服務來參與治理，為了更好地服務而參與治理，這就是服務型治理的基本內涵（王思斌，2015）。因此，社會工作對社會治理有重要的推動作用，而提供專業服務是社會工作參與社會治理的路徑選擇。推動社區發展，發動居民關心社區問題并采取行動來改善社區狀況，是社會工作服務的主要任務之一，也是社會工作參與“服務型”社會治理的重要途徑。本文采用參與式研究法 ，以S社區中心推動社區發展實踐為例，從服務型社會治理的視角對D市某典型農村S社區進行社區發展分析，并在此基礎上探究社會工作推動社區發展的專業服務實踐，進而構建具有傳統文化特色的基層社會治理實踐內容和路徑。

一、社區發展視角下S社區情況分析

社會工作推動社區發展的專業實踐屬于服務型社會治理的實踐范疇。因此，S社區中心實踐中，選擇從社區發展視角對社區情況進行分析，從而探索社會工作參與服務型社會治理的具體路徑。

“社區發展”這個概念最早是由美國社會學家F·法林頓在1915年提出。社區發展是一種過程，即由人民自己的努力與政府當局聯合一致，去改善社區的經濟、社會及文化環境，把社區與整個國家的生活合為一體，并對國家的進步盡其最大的貢獻”（徐震，1983）。社區發展立足于地方基層，依靠當地居民的積極主動參與謀求本地發展（陳濤，1997）。社區發展是一個提升社會意識的過程，以集體參與鼓勵居民識別和表達本身需要，并因而采取適當行動 （徐永祥，2001）。社區發展定義的演變體現了其內涵的 4方面特征：一是將社區空間作為發展載體，以了解該對象中“人的需求”為前提;二是以社區綜合提升作為根本目標，它需要外部動力的支持和推動，這一協助主體從政府逐步擴展到多元社會機構;三是它強調社區內部成員的參與合作能力，以實現群體的共同提升;四是它表現為一場有計劃的行動過程，是將外部資源更好應用于社區載體的實踐過程（閆琳，2011）。

綜上所述，可以將社區發展的核心要素概括為調查需求、居民參與、一起行動。因此，可從社區發展的社區需求、居民參與、行動過程三個層面對S社區進行分析。S社區是D市的典型農村地區，外來人口 與本地人口都為3千多人，老年人433人，殘疾人73人，低保困難家庭89人，青少年782人，婦女842人，其他918人，總戶數744戶，且S社區在該市被列為經濟欠發達地區，屬于水鄉文化 特色村落，擁有龍舟、貢案、粵劇、宗祠等傳統文化。S社區中心坐落于村內的中心位置，與居民委員會和文化廣場相靠近，共派駐了4名社工，服務周期為三年。進駐前，社工展開社區調查和分析，從社區發展的角度來看，S社區情況主要體現如下特征：

（一）社區需求多元化、碎片化

S社區外來人口和本地人口都各占一半，并且外地人口有逐漸超過本地人口的趨勢。就外來人口而言，存在生存、維權、婚戀、教育、娛樂、融入等方面的需求。外來人口來自五湖四海，對于社區不熟悉，抱著對生活的希望來到該社區生活，大多數人并無太高的文化素質和技能，只能選擇進入該社區的制衣、造紙、模具等勞動密集型工廠內打工，由于一般工廠工資由兩部分組成，一部分是基本工資，一部分是加班工資，基本工資不多，往往需要加班來掙得更多的資金，因此大多數進廠打工的外來人口的生活空間被擠壓在工廠內，娛樂的需求未得到滿足。在面臨工廠拖欠工資、發生工傷事件的情況下，外來人口通常求助無門，缺乏相應的法律保障，有部分過激的外來人口會選擇在政府門口拉橫幅、靜坐、鬧事等極端手段。其中有一部分是跟隨主要勞動者來到該社區的親屬，有小孩、老人、妻子等，他們都依賴于主要勞動者的薪資收入來生存，因此進一步加重了主要勞動者的負擔。外來人口的小孩只能選擇在教學資源相對較差的民辦學校就讀，無論教學和管理都存在缺陷，因此他們受教育程度較低，即使有部分青少年渴望讀書，但學校和家庭環境往往讓他們難以靜下心來。外來人口渴望融入社區，但很少能夠交到本地的朋友，感受到本地人對自身的歧視，生活習俗和語言等因素有進一步拉大了與本地居民的距離。并非外來人員缺乏參與意愿，而是社區現行的管理組織、制度規范、參與渠道、互動平臺等客觀原因的不足增加了他們融入當地社區的難度。（何華玲，巢飛，2018）S社區所在D市設立了外來人口的管理部分，主要提供兜底的基本服務，例如疾病救助、異地就讀、法律援助等，但與外來人口廣泛而深入的需求相比還有不小的差距。就本地人口而言，按照人口不同結構分層，可分為老年人、青少年、婦女、殘疾人、低保困難家庭等不同類型。各類人群存在不同層面的需求，例如老年人主要存在精神慰藉、居家照顧、臨終關懷的需求，青年人存在社交、成長、學業的需求，婦女存在子女教育、再就業、健康維護的需求，殘疾人存在社區康復、社區照顧、社區融入等方面的需求，低保困難家庭存在經濟援助、疾病救助、生活保障等需求。相比外來人口而言，本地人口因為有當地戶籍政策的照顧，因此各方面的需求都能夠得到較好地滿足，長者有居家養老服務，青少年有共青團、學校等組織的服務，婦女有居委會、婦聯等單位的服務，殘疾人有當地殘疾人聯合會、康復就業服務中心的 照顧，低保家庭有民政部門的援助。然而，本地的各類型人口之間也較為缺乏交流、互動，限制了他們之間的相互了解，進而采取互幫互助的行動解決一些彼此的基本的需求。社區的碎片化是一種城市發展中的過渡現象，產生了較為嚴重的社會政治后果，即社區民眾的政治態度和公民參與出現了高度分化，以致于社區內部難以達成共識。（葛天任，2014）因此，我們看到S社區各類型人口需求的多元化，外來人口和本地人口不能很好地融合，本地人口之間也缺乏足夠的交流互動，需求較為碎片化，缺乏一條主線將各類需求串聯起來，沒有共同愿景，且呈現逐步分散化趨勢。

（二）居民參與程度低

S社區的外來人口本來在家鄉的自然社區里相互團結、相互合作，有能力按原來的價值意義生活的，但是隨著現代化過程的工業化和城市化的推進，個人來到異地打工，漸漸傾向冷漠的、孤立封閉的狀態，缺乏主動參與社會公共事務的熱情和動機。由此他們也越來越顯得無助和軟弱，個人和社區公共問題都很難得到解決。而本地人口一部分受中國傳統文化觀念的影響，“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的心態居多。受我國行政化的體制影響，S社區主要的居民動員模式都是采取行政命令、單位組織的形式，未能真正從熱心社區公益事業角度出發參與社區事務。除了部分不關心社區事務的居民，還有一部分在社區中有一定范圍的影響力，主要有以下三種：一種是以興趣為紐帶連結起來，參加社區內各類文體娛樂活動的居民，例如廣場舞隊能夠自發自動地組織舞蹈，并參與社區表演，又例如籃球隊，會自發地組織籃球比賽。另一種是以團委、機關的志愿者為代表的居民，會定期地開展探訪長者、捐資助學、環保清潔等活動。還有一種是民間的其他組織，例如宗親會、佛友會等，會在祭祀、重大傳統節日等自發地組織集體活動。然而，這些組織都各自為陣，對彼此缺乏了解，未能圍繞社區的共同議題，采取集體行動，推動社區發展。因此，從總體而言，S社區的居民參與程度還比較低，相當一部分居民對社區事務漠不關心，一部分則各自為陣，參與的范圍和影響力有限，還未形成合力。

（三）行動過程規范缺失

社區發展有賴于居民開始關心及討論社區問題，并通過協商作出決策，使得居民和各利益團體相互溝通，互相討論達成共識，采取集體行動來改善社區問題。要形成統一的行動，就要要統一的議事規范，然而社區居民的議事規范性仍存在不少挑戰。議事成員一般是被社區居委會動員、說服后才參與，很少主動參與;議事的程序甚至決議事先由社區居委會制定形成，議事成員只是參與舉手表決投票了事。在議事過程中，議事成員抱著凡事依賴社區或上級政府的心態，很少發揮自身的主動性。（陳思，2011）在實地的調研中發現，S社區的外地人口很難和本地人口形成對話，即使為他們創造了交流的平臺，也很難形成共識，進而互相之間產生偏見。外地人口會感到被歧視，而本地人則覺得外地人口素質低下，無法交流。例如在一次社區活動中，社工有意安排了本地青少年和外地青少年一起行動，互相配合，但仍然較難融合到一起，分成很明顯的兩個陣營，雙方很難達成共同的行動規則。按理說，外地人口和本地人口的融合不是一天兩天就能做到的，本地人口和本地人口群體應該不會出現類似的情況，然而同類群體內部仍然會出現很大分歧，或者所謂的交流只是流于形式、吐槽，毫無建樹，對于改善社區情況幫助不大，討論缺乏規則和邏輯，未能達成統一的認識。議事規則和行動規則都需要通過社區教育來提升社區居民的共同意識。因此，S社區的居民議事規則缺失，不能很好地形成社區共同意愿，行動規則失范，不能很好地形成合力，推動社區改變。

二、社會工作參與“服務型”社會治理的社區實踐

全球治理委員會指出：治理是各種公共或私人機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和;治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程（全球治理委員會，1995）。因此，S社區中心社工針對上述社區發展的問題及社區居民的需求，開展了一系列社區發展實踐服務，旨在形成社區共同愿景，推動居民積極參與，制定共同的行動規范，改善社區問題，以更好地參與服務型社會治理。

（一）形成社區共同愿景

正如前文所述，社區的不同主體，包括外來人口、本地居民、社會組織和政府機關等人員有著不同的需求，若把它們切割開來看待，則很難形成共識。社工需另辟蹊徑，找到一根能夠串聯起各個人群的主線，經過仔細討論，決定選擇以水鄉文化傳承和發展作為切入點。首先，外來人口對于水鄉傳統文化有好奇心理，通過向外來人口講解宗祠、龍舟、貢案、粵曲背后的歷史故事來讓他們了解社區的文化背景，進而促進他們學習粵語、包粽子、做貢案等當地語言和習俗，以便和當地居民有共通話語;其次，本地居民也有傳承水鄉文化的迫切需求，透過文化的這一條主線，鼓勵老年人將傳統文化傳承給青少年，一方面解決了他們精神空虛的問題，另一方面又讓青少年加深了對本土文化的認同;最后，文化具有很強的整合功能，能夠有效地整合外地人口和本地居民的價值觀，能夠很好的連結起老年人、青少年、婦女、殘疾人等不同群體，形成共同的價值觀。文化整合指的是處于特定歷史時期的組織，以多種文化因素并存為前提條件，利用一定的方式和手段確立共同的價值觀念和思想認識，組織成員在保留自己觀點與看法的基礎上對組織形成良好的認同感和責任感（靖治，2017）。因此，S社區中心社工設計了一個水鄉文化傳承項目，將各類人群都納入項目的活動范圍內，形成“認識社區文化，發展社區文化”的社區共同愿景，從而為推動居民參與找到了抓手。當然，不同的社區會有不同的側重點，例如可以選擇改善社區環境衛生、幫扶困境家庭、營造公共空間，通過列出不同的主題來供居民選擇，最終確定共同愿景。

（二）推動居民積極參與

在確定了共同愿景后，居民的參與程度、范圍是社區發展的重點，因此S社區社工從以下幾方面推動居民參與。一是為外來人口充權賦能。社區發展某種程度上講就是“人的發展”，居民只有真正認同社區愿景，把社區當成自身的生活環境時，才會愿意積極地去采取行動。充權概念的價值取向在于引導個人、家庭采取樂觀的態度，積極參與決策和通過行動來改變自己的不利處境，提升自己的權利和能力，從而使得整個社會的權力結構更趨公正（范斌，2004）。S社區中心社工通過開展文化融入項目，引導外來人口增強溝通和表達的能力，來在社區內發聲，讓更多的本地居民了解到他們的心歷路程從而獲得理解和尊重。同時通過參與公益活動，展示良好個人形象等方式，學習本地語言，改變本地居民的偏見。在一段時間的堅持過后，他們獲得了正面的體驗和感受，內在的力量就增強了，愿意主動地參與到社區發展活動中來。二是引導本地居民互幫互助。讓他們在參與社區發展中感受到實實在在的獲得感和幸福感，例如長者在講述和教授傳統文化過程中，體現了自身價值，豐富了精神生活，而青少年則增強了溝通能力，學習了傳統文化等。三是建立多元的社區社會組織。社區社會組織具有很好的靈活性，可以廣泛地參與到各個層面的社區事務。因此，通過外地人口和本地居民的融合，不同群體的互幫互助，建立多元的社區社會組織，很好地推動了居民參與，形成了強大的合力，不斷推動了社區的發展，讓社區變得更加和諧、美麗和幸福。

（三）行動過程規范有序

在形成了共同愿景，又調動了居民參與的積極性以后，就要探索如何引導居民有序地參與社區發展和社會治理。社區議事廳是社區議事協商的主要平臺，社區議事廳堅持黨的領導、堅持基層群眾自治制度、堅持依法協商、堅持有序參與、堅持協商于決策之前和決策實施之中的原則，開展社區“參與型”協商活動。（北京市民政局，2017）由此可見，通過社區議事引導居民參與社會治理需要遵循相應的具體規則。S社區中心社工綜合考慮各方面影響因素，從以下幾個方面著手。一是黨建引領社區發展行動。社區發展工作最不能忽視的一股力量就是黨員，有效地組織黨員參與社會發展，爭取他們的支持，為各項服務工作牽頭引領，將會起到事半功倍的作用。因此社工特別重視黨員對于社區發展行動的支持。二是為行動制定操作規則。例如探望長者的規則，要了解長者的基本情況，要參加探訪培訓，要學習傾聽、鼓勵的技巧等等。又例如集會議事的規則，引入焦點訪談的技巧，確定議事主題，制定發言規則，重點突出，富有成效，同時提出有建設性的行動方案。三是理性有序參政議政。對于部分需要政府相關部門協助的事情，不能僅憑一腔熱情，制定了相應的參政議政規則。例如針對社區衛生問題，通過公開信箱和網上議政平臺向相關部門提出建議。

三、社會工作參與“服務型” 社會治理的實踐路徑

根據三年多的服務經驗總結，S社區中心社工摸索出一條具有中國傳統文化色彩的“服務型”社會治理的實踐路徑，即從情、理、事，三個方面和層次進行有效參與。

（一）情：建立情感聯系和搭建關系網絡

中國是一個人情社會，所以建立情感聯系是社會工作參與“服務型”社會治理的，凝聚人心的第一步，也是社會工作所說的建立專業關系的過程。個體心理健康范疇內可以借助心理學的手段解決情感問題，但社會層面的情緒、情感的引導應該納入到社會治理下，多主體社會治理才是實現情緒、情感引導的有效路徑（王俊秀，2017）。由此可見情感聯系，不僅解決個人的情緒問題，還能化解社會群體情緒，維護社會穩定。具體而言，社工通過三種方式與居民建立情感聯系。一是入戶探訪，了解每戶人家的具體情況，建立起“熟人社區”，讓居民和社工熟起來，把社工當成“自己人”。二是搭建關系網絡，協助外來人口和本地居民互相溝通，互相聯絡，形成互幫互助的關系網絡。三是共同參與活動加深情感鏈接。通過邀請不同的社區居民、群體、社會組織參與活動，分工合作，從而加深彼此的情感連結。四是幫助他們解決實際問題，從而獲得好感。當情感和關系建立起來后，社區內的政府部門、社會組織、企業、學校、社區居民、外來人口等都會給社工“面子”，為之后的社區治理和社區發展打下堅實的基礎。

（二）理：完善組織架構和議事規則

在社會治理大格局中，社區社會組織對社會治理的作用日益凸顯，需引進專業社工人才、推進合作治理、創新參與模式和監管模式以及構建多元主體自治共治的治理格局等（鄭秋茹，2018）。S社區中存在大量的籃球隊、舞蹈隊、宗親會、手工隊等等，組織關系松散，沒有清晰的組織架構，社工可以在與他們建立起良好的情感聯系后，協助其成立社區社會組織，這樣不僅可以獲得部分資金扶持，還可以獲得公共的展示平臺，不斷優化其組織架構，讓其更好地參與到社區治理事務中。協商民主是追求大部分人的利益而不是只追求部分的個體利益的政策，這個政策是建立在所有人的利益和追求之上而發布的，這表明了對待公民政治一切平等的信念。（陳安杰，2015）居民自治是現代城市社區民主自治的新形態，更是我國基層民主的重要組成部分，其成熟程度和自治水平是衡量社會基層治理的重要標尺。而為了達成居民自治議事規則的制定顯得尤為重要。S社區社工對于社區議事的開會形式、主題收集、討論流程、決議的產生、決議的執行等各個方面進行了詳細規定。同時保持所有的活動都是在法律允許的范圍內開展的，確保政治方向的準確性。社會工作者還需從群眾中選取議事成員，培養他們的議事能力。議事成員不能受利益和熟人關系的制約，真正能從社區居民的實際需求和長遠利益出發。議事成員要熟悉當地社區情況，有一定的參政議政經驗，具有一定的文化素養和實際工作經驗，才能保證居民議事產生高質量的議事結果。

（三）事：提供服務內容和服務平臺

社區治理是指涉及社區的多元主體之間通過合作互動，共同提供公共產品和實施對社區公共事務的管理，完善社區居民自治，實現社區公共生活整體利益最大化和可持續發展的過程。（張永理，2017）當前在全國各地各社區各部門都會開展形式多樣的社會治理服務項目，然而，絕大多數的社會治理服務的實踐表明，各類服務之間缺乏聯系、部分重疊、追求形式、缺乏延續性等問題。服務與服務之間缺乏統一的協調，主線不明確，看似豐富多彩，實則對持續穩定地推開社區發展，解決實際的社區問題無益，居民和社會組織的參與也會變得雜亂無章，無法形成合力。S社區中心社工的實踐表明，社區發展必須有統一的服務平臺和相互協調的服務內容。第一，社會工作者要將所有政府部門落到社區的“事”和社區社會組織、居民的“事”進行匯總，排列組合，選擇有資源、有能力的主線去做，去推動社區發展，有輕重有先后，例如有些社區可以選擇文化發展、有些則可以改變社區環境、有些選擇精準扶貧等等。第二，社會工作者要善于凝聚社區共識，形成社區共同意愿，整合社區各方主體的力量共同參與社會治理，提出具有品牌意義的項目，將社會治理變成一個個具體的“我們共同的事”來做，陪同他們一起解決社區問題，改善社區狀況。創新社會治理的目的不是為了把社會控制住，不發生社會問題，而是要構建一種與現代社會相適應的有效的“自組織治理”體制機制（王思斌，2014）。通過一件件的民生實事，讓政府和各種社會力量有話可說，有“事情”可談，尋找到雙方共同的合作點，各司其職，最終實現“共建共治共享”的社會治理格局。

四、結語

社會工作與社會治理具有高度契合性，社會工作的服務型治理的特點反應了共建共治共享的社會治理要求。（王思斌，2016）綜上所述，S社區中心社工通過三年的社會工作參與“服務型”社會治理的實踐摸索了具體的實踐路徑。推動社區發展的社會工作實踐，就是社會工作參與社會治理的重要介入行動。社會工作者在調查清楚社區各類不同群體需求的情況下，引導居民形成社區共同愿景，進而推動居民積極參與社區事務，貢獻智慧和力量，最后引導他們通過具體行動規范有序地參與社會治理。在實踐的基礎上，社會工作者從中國的傳統文化習慣出發，發展出情、理、事的三層參與路徑。一是從“情”開始，建立情感聯系，搭建關系網絡;二是從“理”入手，完善組織架構和議事規則;三是用“事”推動，提供服務內容和服務平臺。運用參與路徑，社工有效改變了居民意識，調動了社會力量，解決了社區問題，營造了良好的社區環境，達到了基層社區社會治理的目的。

參考文獻：

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