對修訂《森林防火條例》的幾點思考

關鍵詞 《森林防火條例》 修訂 預防 撲救 隊伍

作者簡介：張勇，中國消防救援學院教研室主任、副教授，主要從事森林消防教學科研。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.019

我國的《森林防火條例》起草頒布于1987年大興安嶺“5.6”大火之后，于2008年進行了修訂。《條例》自實施以來，對于預防和撲救森林火災，保障人民生命財產安全，保護國家森林資源和維護生態安全起到了非常重要的作用。近年來，隨著黨和國家機構改革的持續推進，森林防滅火工作的職責分工出現了新變化，致使現行的《森林防火條例》已經不適應新的形勢任務需要，進入新的修訂周期。對《條例》進行修訂完善是防范和化解重大森林火災風險的迫切需要，是國家治理體系和治理能力現代化建設的迫切需要，是全面深化改革的迫切需要。筆者在多年從事森林消防法規教學研究的基礎上，對《條例》修訂形成以下幾點思考。

一、關于森林消防理念方面

1.樹立新時代森林消防的新思想新理念。黨的十八大以來，習近平同志先后提出建設生態文明、綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草理念和實現人與自然和諧共生等一系列重要思想。在《條例》修訂中應把握思想精髓，全面貫徹森林消防工作的基本原則，把近年來國家探索出的好政策好措施，以條例的形式反映出來，解決轉制改革中出現的新情況新問題，推進建設“青山綠水”美麗家園，滿足人民對美好生活的追求。

2.與時俱進完善森林消防工作方針。隨著國家機構改革推進及消防救援隊伍“三定”方案出臺，各部門的職責分工出現變化，要求條例在指導方針中加以體現。《條例》修訂要以憲法和新修訂頒布的《森林法》為總綱，把黨中央、國務院加快推進森林消防工作所采取的帶有全面性、戰略性、長遠性的政策和措施上升為法規條文體現出來。在繼續抓好預防、撲救的基礎上，更加注重兩者的有機結合，把森林消防工作的指導方針、戰略布局和基本原則融入《條例》，促進森林消防工作更加規范和高效。

二、關于職能任務劃分方面

1.明確職責分工，厘清各部門在“消”和“防”中的主要責任。機構改革后，一些地方的應急和林草部門對職責界限劃分不清，部分市縣林草管理機構合并到其他部門，原森林公安劃歸公安部，因此，在職能任務劃分上有待理順細化明晰。應當統一全國森林防滅火指揮部及辦公室設置，建立完善的森林消防指揮體系。落實林草部門的宣傳教育、巡護檢查、火源管理等職責和應急管理部門的撲救責任，使職能任務進入法律條款，確保步調一致、權責清晰、工作暢通、及時高效。鑒于原《森林防火條例》和《草原防火條例》分屬兩個行政部門，機構改革后同屬國家林業和草原局，建議整合兩方面的人力和資源，從法律層面修訂合并兩個《條例》，更好依法管火治火。

2.落實經營單位的消防主體責任。集體林權制度改革后，森林經營主體多元化、林地分散化、經營形式多樣化，一些森林經營單位在組織制度、資金投入、隊伍建設、人員培訓及火源管控等方面重視程度不夠，森林經營主體的消防責任不夠明確。應當按照事、責、權相統一的原則，明確森林經營主體對火災預防和撲救需承擔的法律、指導、檢查、監督責任。對電力、通信、油庫和石油天然氣管道等經營單位，應當明確所屬線路、基站、庫室、管道周邊的消防責任。按照國家“放管服”改革精神，完善行政許可審批制度，審批權限盡量下放，方便有關單位和基層群眾。

三、關于火源管控方面

1.加強防火宣傳教育。隨著防火形勢的變化，許多地方的森林防火已從季節性轉變成全年性工作，但《條例》規定的火源管理僅限于防火期，這樣其他時段的防火管理出現了真空。且可審批的用火種類少，實際用火種類多，使管理部門處于兩難境地。各地應根據實際情況確定防火期，由應急和林草部門牽頭，組織民政、文化、旅游等部門協同，依靠全社會力量做好森林防火宣傳工作。建立全國森林消防宣傳月或宣傳日，有助于營造氛圍，提升宣傳效果。

2.加大野外違規用火處罰力度。近年來，隨著旅游休閑人數增加，火源管控難度不斷加大。同時，我國林區社情日益復雜，因林權糾紛、利益分配、干群矛盾而引發的事件時有發生，森林防火不穩定、不可控因素相應增多，人為惡意縱火也應當引起警惕。應當完善防火管理辦法，規范森林火災隱患評價標準，完善整改程序和內容，針對不同對象類型細化規定，嚴格制度抓好落實。加強對野外生產作業、農事民俗、旅游休閑等用火管理，加大對森林經營單位和個人違規處罰力度，特別是在高火險期，野外違規用火僅是批評教育和罰款，警示和震懾力是不夠的。

四、關于消防隊伍建設方面

1.加強消防專業隊伍建設。當前，許多地方森林消防管理人員和專業隊伍普遍存在編制少、結構不合理，待遇偏低、經費保障不足，素質不高、老齡化傾向等問題，影響隊伍穩定，對火災的預防和撲救極為不利。需要從頂層設計考慮，制定出臺應急和林草部門管理人員及專業隊伍建設規劃，明確任務分工，完善考核獎懲機制。加強森林消防隊伍的專業培訓和實戰演練，發揮其在防火宣傳、火源監管、巡山護林、隱患排查、火情報告、快速處置等方面的作用，提高預防和撲救森林火災的能力。

2.加大政策待遇保障力度。森林消防崗位屬于特殊艱苦行業，要求從業人員專業性強、工作量大、風險性高，但從當前消防隊伍實際建設情況來看，普遍缺乏待遇和政策保障機制，致使一些地方消防隊伍人員不穩定、戰斗力不強，極大影響了防滅火中心任務的完成。需要以法規的形式，明確各級各類森林消防隊伍的組織機制、工資待遇、出入機制等事項，保證隊伍建設穩定發展。落實消防人員保險制度，增加消防員和從事消防工作各級干部的意外人身傷害保險事宜，增加保險賠付金額，保持消防隊伍人員穩定。

五、關于經費保障方面

1.確保防火經費穩定投入。我國許多森林防火任務繁重的地區，往往都是經濟發展相對落后、財政收入相對緊張的地區，地方財政保障不足。有的地方僅靠園林綠化部門自籌防火經費，相應配套資金落實不了，給森林消防工作帶來極大困難。各地應當研究制定具體的防火經費保障標準，把防火經費納入地方本級財政預算，按照森林面積確定防火經費財政預算的最低指標，建立穩定的防火經費投入機制。

2.完善防火配套經費保障措施。協調國家相關部委加強調研，爭取出臺相關政策，明確森林防火高危行業性質，制定防火高危行業標準，落實防火高危風險崗位津貼制度。建立八小時以外值班補貼和演練、撲火時的補貼制度，將補助經費向基層、向防火一線傾斜。對跨區增援撲救隊伍給予補償，由受增援地區根據任務完成情況，給予增援隊伍及參戰人員適當的經濟補償或物質獎勵。加強基礎設施保障，加大對防火道路、運輸車輛、撲火機具、物資儲備等應急撲救物資的投入，改善基礎防火設施條件，提升森林火災的綜合防控水平。

六、關于法律責任方面

1.完善表彰獎勵的相應條款。《條例》對表彰獎勵的表述比較籠統，未明確具體獎勵和獎項內容，獎勵細化措施不夠具體。況且，當前許多地方已經將有些物質獎勵項目取消，導致獎勵實施比較困難。從森林消防的行業特點來看，需要把精神獎勵與適當的物質獎勵相結合，這樣才能更好的調動各類單位和人員的工作積極性。《條例》修訂要對此高度關注，制定完善相關表彰獎勵實施細則，方便基層操作實施，形成長期有效的獎勵機制。

2.完善處罰的相應條款。隨著社會經濟發展，目前的處罰額度達不到嚴懲效果，難以有效制裁違法行為。應當將罰責條款細化，對相關單位和個人違規用火行為加大處罰力度。《條例》中設定的禁止性規定，在罰責中應有相應處罰條款，才能更好體現法律的威懾力，便于在實際執法過程中準確運用和操作。應當增加失火案件查處、火燒跡地采伐和重建等內容，考慮到應急管理部門承擔著森林防滅火指揮部的職能，林草部門原有森林公安機構已劃歸公安部，建議賦予相關部門執法主體資格。

3.解決處罰實施困難的問題。近些年，森林火災案件有不少是群眾燒荒、燎地所至，而從事這方面勞作的人，要么為“留守老人”，要么是家境窮困的“老實本分”的“莊稼人”，他們中絕大多數沒有能力擔負罰款的法律責任，導致行政處罰不能到位，起不到警示作用。在森林火案中弱智、兒童、流浪乞討人員玩火所致的也占一定比例，而對此類人員所至火災責任主體，《條例》未做明確規定，處罰對象不明確，導致諸如此類防火案件很難結案。應當明確對此類無行為能力人員違法用火引發火災的處罰方式，以及對監管看護人員的責任追究，為執法提供依據。

七、關于其他相關方面

1.落實有關保障規定。公車改革后，許多地方森林消防專用車輛存在管理不到位、使用不規范、難以落實公車車編、難以落戶等問題，已經嚴重影響了森林消防工作的開展。各地應當明確森林消防專用車輛配備和管理規定，落實消防救援專用車輛通行保障制度，明確森林消防救援專用車輛應當按照規定噴涂標志圖案，安裝警報器、標志燈具，并實行免費通行政策。

2.調整《條例》適用范圍。隨著我國城市化進程的快速發展，城市市區范圍不斷擴大。近年來，各地大力開展園林城市、森林城市建設，森林公園、山體公園、游園遍布城區。加之以往擔負城市和森林消防的兩支國家綜合性消防救援隊伍已經合并，劃歸應急管理部管理，所以，《條例》的適用范圍應全面覆蓋。

3.建立隱患排查和預警機制。完善森林火災風險隱患排查整治機制，明確防火檢查督察的部門、項目和形式，提高防范森林火災各類風險隱患的能力。加強森林火災的預警監測，根據《森林法》第三十四條規定，縣級以上人民政府及有關部門應當建設預警監測體系，配備相關人員及必要設備設施，提升火災預警監測能力。

同時，還應在提高森林消防科研能力、加大航空應急救援、科學劃分火災等級標準、落實考核評價機制等方面加強研究，拿出有效舉措，使《條例》更好的為守護“綠水青山”的生態文明保駕護航。

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