農(nóng)村土地確權(quán)糾紛行政裁決制度完善的思考

關(guān)鍵詞 土地確權(quán) 行政裁決 依法行政

作者簡介：廖建勛，廣州大學(xué)憲法與行政法專業(yè)研究生。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.013

行政裁決制度作為一種行政機(jī)關(guān)居中解決相關(guān)民事糾紛的手段，在我國理論界一度掀起研究的熱潮。但由于現(xiàn)行的理論和司法實(shí)踐都將行政裁決定位為可復(fù)議和可訴的具體行政行為，基于“多一事不如少一事”的考慮，行政裁決主體都自然而然的趨向于少適用和少受理案件，行政裁決制度存在著日趨萎縮的傾向。同時，由于行政裁決法在實(shí)體上和程序上都缺少立法上的指引，導(dǎo)致在行政裁決的實(shí)踐中也存在諸多的問題。目前，行政裁決制度在土地糾紛中僅適用在土地確權(quán)糾紛和土地征地補(bǔ)償糾紛方面。

開始于2013年的農(nóng)村土地大確權(quán)運(yùn)動，對厘定農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的邊界有重要意義。隨著土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”工作的開展，土地確權(quán)對土地流轉(zhuǎn)的意義凸顯。此輪農(nóng)村土地確權(quán)由于缺乏法律、法規(guī)的指引，確權(quán)方式和程序混亂，導(dǎo)致隱患甚多、糾紛日增。現(xiàn)行的土地確權(quán)糾紛解決機(jī)制雖然很多，但都耗時過長，嚴(yán)重浪費(fèi)日趨緊張的司法資源。行政裁決具有專業(yè)性強(qiáng)、效率高等特點(diǎn)，如完善行政裁決的相關(guān)制度，其定能在土地確權(quán)糾紛的處理中發(fā)揮更大的作用。

一、行政裁決的定義和內(nèi)涵

行政裁決一般是指行政機(jī)關(guān)作為裁判者，對發(fā)生在平等民事主體間與行政管理職能相關(guān)的民事糾紛，依法授權(quán)來作出處理的具體行政行為①。2019年6月印發(fā)的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》將行政裁決定義為，行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為。雖然該意見沒有將行政裁決直接表述為具體行政行為，但通過解讀全文還是可以看出，該意見也是認(rèn)為行政裁決是可訴的具體行政行為。

行政裁決具有如下法律特征：一是行政裁決的主體是行政機(jī)關(guān);二是行政裁決的內(nèi)容與行政裁決機(jī)關(guān)主管的事項(xiàng)有關(guān)聯(lián)，且屬于平等民事主體間的民事糾紛;三是行政裁決是依申請而啟動，行政主體不能依職權(quán)進(jìn)行主動裁決;四是行政裁決是一種特殊的行政行為。

對于行政裁決的性質(zhì)，理論界一直有不同的意見。1989 年頒布的《行政訴訟法》實(shí)施后，學(xué)界將行政裁決定位為具體行政行為或“準(zhǔn)司法”行為。但也有部分學(xué)者認(rèn)為，行政裁決實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)行使司法權(quán)的制度，因此是司法行為②。還有的學(xué)者認(rèn)為行政裁決是行政活動，但不屬于具體行政行為。根據(jù)現(xiàn)有實(shí)體法和程序法的規(guī)定，結(jié)合實(shí)踐的做法和相關(guān)的司法解釋，筆者贊同行政裁決是具有“準(zhǔn)司法”性質(zhì)的具體行政行為這一觀點(diǎn)。

二、行政裁決的實(shí)踐

西方國家實(shí)行“三權(quán)分立”的政治制度，行政權(quán)和司法權(quán)有嚴(yán)格的界限，但即使如此，行政裁決制度在西方國家也有著廣泛的運(yùn)用。如行政裁決在美國又稱之為“委任私法”，是由獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)和一般行政機(jī)關(guān)共同行使的一種“準(zhǔn)司法裁判權(quán)”，可以對私法上與公法上的爭議進(jìn)行裁決的制度。近些年來，與美國的普通法院相比較，獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)受理案件的數(shù)量更多，在裁決效率上也更高。英國主要通過行政裁判所對民事糾紛和行政糾紛進(jìn)行裁決，每年處理的案件數(shù)量超過25萬件③。

相比之下，我國法律長期以來對行政裁決的定位不很明確，導(dǎo)致出現(xiàn)實(shí)體立法和程序立法欠缺，裁決適用范圍狹窄等問題，影響行政裁決制度優(yōu)勢的發(fā)揮。為此，黨和政府多次要求推進(jìn)行政裁決制度的建設(shè)。如2014年10月中共中央發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出要健全行政裁決制度。2019年6月的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》又提出，要“建立健全通過行政裁決化解矛盾糾紛的制度”。雖然國家政策層面一直在鼓勵和推行行政裁決制度的完善，但實(shí)踐卻一直不盡如人意。

當(dāng)前，我國土地糾紛中實(shí)行行政裁決制度的有土地權(quán)屬爭議和土地征地補(bǔ)償爭議。如《土地管理法》第十四條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的，由人民政府處理。根據(jù)原國土資源部的復(fù)函顯示，實(shí)行行政裁決制度的土地權(quán)屬爭議，不包括頒發(fā)土地權(quán)屬證書后發(fā)生的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議。由此可見，行政裁決制度在土地權(quán)屬糾紛中適用的范圍是非常狹窄的，只有一些特定的民事爭議才能申請行政主體進(jìn)行行政裁決。

隨著人們法治意識的增強(qiáng)和社會矛盾的日益增多，現(xiàn)有的司法裁判資源非常緊張。最高人民法院院長周強(qiáng)在2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議上所作的工作報(bào)告稱，2013年至2017年，地方各級人民法院共同受理案件的數(shù)量是8896.7萬件，同比上升了58.6%。各級法院的法官也是苦不堪言。筆者認(rèn)為，在農(nóng)村土地確權(quán)過程中或完成后，隨著土地價值的攀升和土地流轉(zhuǎn)的加快，土地權(quán)屬糾紛將大幅度增加，因此建立和完善土地權(quán)屬糾紛行政裁決制度非常有必要。

三、目前農(nóng)村土地確權(quán)行政裁決制度的不足

在農(nóng)村土地確權(quán)過程中，行政裁決制度還只是適用于沒有確權(quán)頒證的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，對于確權(quán)頒證后發(fā)生的所有權(quán)和使用權(quán)爭議則排除在外。通過行政裁決實(shí)踐可以看出，土地確權(quán)過程中的行政裁決制度還存在以下幾方面的不足：

（一）行政裁決制度適用的范圍窄

由于行政裁決屬于具體行政行為，對行政裁決不服的可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。行政機(jī)關(guān)基于“多一事不如小一事”的考慮，都盡量減少行政裁決案件的受理。且囿于相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，土地確權(quán)糾紛中，只能在沒有登記發(fā)證情況下發(fā)生的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議適用行政裁決制度，其他大量土地確權(quán)過程中發(fā)生的糾紛無法提起行政裁決。如部門規(guī)章《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十四條就明確將土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛排查在外。其他許多已經(jīng)頒證但四至范圍還不清晰的土地權(quán)屬糾紛也不能申請行政裁決。

（二）行政裁決主體獨(dú)立性難以保證

雖然《土地管理法》規(guī)定，處理土地權(quán)屬爭議的主體是鄉(xiāng)政府或區(qū)、縣政府，但在實(shí)踐中，相關(guān)政府都是根據(jù)調(diào)處機(jī)構(gòu)的意見作出行政處理決定。因此，在行政裁決過程中，真正調(diào)查和裁決的是調(diào)處機(jī)構(gòu)。這些調(diào)處機(jī)構(gòu)可能是當(dāng)?shù)氐纳搅滞恋貭幾h調(diào)處辦公室，可能是國土資源部門的法規(guī)部門，還有可能是原來屬于政府部門的法制辦，調(diào)處機(jī)構(gòu)分散導(dǎo)致欠缺獨(dú)立的行政裁決辦案部門。與此同時，由于這些調(diào)處部門平時多為執(zhí)法部門，當(dāng)行政執(zhí)法主體與行政裁決主體發(fā)生重合的時候，就很難保障行政裁決的公平性。

（三）缺乏完備的行政裁決法律體系

土地確權(quán)行政裁決法律規(guī)定多散見在部門法中，目前為止，國家還沒有出臺任何一部與行政裁決有關(guān)的部門實(shí)體法或程序法。行政主體進(jìn)行行政裁決的法律依據(jù)多為地方性法規(guī)或部門規(guī)章，即使這樣，這些有限的地方性法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定也非常簡單，例如《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》僅有三十六條。

行政裁決的優(yōu)勢在于效率高、專業(yè)性強(qiáng)、便捷等。但由于現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章均沒有對土地權(quán)屬糾紛行政裁決的期限作出明確的規(guī)定，導(dǎo)致許多土地權(quán)屬糾紛處理過程長達(dá)數(shù)年，這讓原本以效率高著稱的行政裁決制度優(yōu)勢喪失殆盡，也嚴(yán)重違背了行政法的合理性原則。筆者參與處理的幾宗土地確權(quán)糾紛案件，由于法律對行政裁決的期限沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致行政裁決主體屢屢以自由裁量權(quán)為由拖延辦案期限。當(dāng)最終的行政處理決定作出時，已經(jīng)距立案當(dāng)初幾年有余了。

（四）行政裁決程序不完善

基層民眾不但需要公正，而且需要看得見的公正。程序公正在土地確權(quán)糾紛行政裁決中具有特別的價值。很多老百姓對行政裁決的決定不信服，很大的一個原因就是，認(rèn)為在裁決過程中自身的程序權(quán)利沒有得到保障。現(xiàn)有的土地權(quán)屬糾紛行政裁決對舉證、質(zhì)證、辯論等程序不太重視，一般不會主動召開聽證會，導(dǎo)致行政相對人的程序權(quán)利受損。

此外，現(xiàn)有的規(guī)定中對行政案件的管轄和申請時效等程序問題也很少涉及，更遑論作出相關(guān)規(guī)定了。

四、關(guān)于完善農(nóng)村土地確權(quán)糾紛行政裁決制度的建議

行政裁決糾紛解決機(jī)制在現(xiàn)有的土地確權(quán)糾紛解決機(jī)制中具有獨(dú)特的地位和價值。土地權(quán)屬糾紛事關(guān)農(nóng)民基本權(quán)益的保障和農(nóng)村的基本穩(wěn)定，建立完備的行政裁決制度，有利于化解可能急劇增加的土地權(quán)屬爭議，有利于促進(jìn)農(nóng)村土地正常有序的流轉(zhuǎn)。筆者建議從以下幾方面完善農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛行政裁決制度：

（一）加快行政裁決立法，建立行政裁決法律體系

現(xiàn)行的行政裁決制度主要困境之一在于無法可依。國外的行政裁決制度發(fā)展表明，擔(dān)憂準(zhǔn)司法性質(zhì)行政裁決的發(fā)展將擠壓司法權(quán)是沒有依據(jù)的。現(xiàn)代行政管理是依法行政的時代，只有加快行政裁決立法，才能讓行政機(jī)關(guān)和行政人員有裁決的依據(jù)，進(jìn)而大膽開展行政裁決工作。筆者建議國家立法機(jī)關(guān)加快《行政裁決法》或《行政裁決條例》的立法，從根本上解決行政裁決無法可依的局面。同時，在立法后，各部門可以出臺與《行政裁決法》和裁決事項(xiàng)相配套的部門規(guī)章，從而建立以《行政裁決法》為主體，部門規(guī)章配套的行政裁決法律體系。

（二）拓寬土地確權(quán)糾紛行政裁決的范圍

隨著此輪農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作的逐步完成，基于沒有登記頒證而引發(fā)的土地所有權(quán)和使用權(quán)糾紛將慢慢減少，因確權(quán)頒證而引發(fā)的土地權(quán)屬糾紛將大大增加。同時，隨著土地流轉(zhuǎn)而引發(fā)的土地承包經(jīng)營糾紛和建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)糾紛也將大幅增加。如果將這些糾紛排除在行政裁決的受理范圍，無疑將大大削弱行政裁決的功能。

雖然土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的解決途徑已經(jīng)有土地承包仲裁和民事訴訟等，但給與爭議主體將民事糾紛交由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政裁決的選擇權(quán)，無疑會豐富農(nóng)村土地糾紛解決的手段，利于土地權(quán)屬糾紛立體解決機(jī)制的建立。

（三）建立獨(dú)立公正的行政裁決主體

目前土地確權(quán)行政裁決主體分散，尚未形成統(tǒng)一體系，多數(shù)裁決機(jī)關(guān)沒有成立專門的行政裁決主體，很多地方甚至是行政執(zhí)法主體兼任行政裁決主體，這種“既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員”的行政裁決機(jī)制，不符合自然公正的基本要求，也嚴(yán)重?fù)p害行政裁決制度的權(quán)威性和公正性。筆者建議，在區(qū)、縣一級設(shè)立專業(yè)、獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)，保證專業(yè)裁決人員的獨(dú)立性不受其他人員和單位的干擾，從而提升行政裁決的權(quán)威性和獨(dú)立性。

五、余論

行政裁決機(jī)制在解決平等主體民事糾紛中具有天然的優(yōu)勢，加快行政裁決立法，進(jìn)一步完善行政裁決制度，可以為農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛提供更好的解決途徑。

注釋：

①應(yīng)松年主編.郭修江分主編.當(dāng)代中國行政法[M].北京：中國方正出版社，2005：1004-1005.

②③齊樹潔，丁啟明.完善我國行政裁決制度的思考[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（6）：9.