基于全面質量管理視角探索政府采購問題及對策

相玉娟

[摘要]隨著《政府采購法》正式實施，政府采購工作不斷規(guī)范，但在實踐中仍存在一些不足。文章借助于全面質量管理理念，采用因果圖分析政府采購問題的根本成因，借鑒PDCA戴明環(huán)、ISO 9000思想，采用信息化手段、標準化管理、全員參與、人才庫建設全方位提升政府采購工作質量及效率。

[關鍵詞]政府采購;全面質量管理;PDCA;ISO 9000

[DOI]1013939/jcnkizgsc202007176

政府采購制度最早形成于18世紀末和19世紀初的西方國家，目的是規(guī)范政府利用公共資金獲取貨物、服務、工程的行為。我國在2003年1月1日正式實施《政府采購法》，進一步規(guī)范和完善了政府采購制度。2017年全國政府采購規(guī)模占全國財政支出GDP的比重分別為122%和39%。政府采購必須履行節(jié)約能源、保護環(huán)境、促進中小企業(yè)發(fā)展、支持“國貨”等國家政策，政府采購對國家的經(jīng)濟發(fā)展起著非常重要的作用。但在具體實施過程中仍存在一些不足，文章基于全面質量管理視角分析政府采購中存在的常見問題，提出針對性的解決對策。

1全面質量管理的理念

全面質量管理（Total Quality Management，TQM），最早由美國費根堡姆在1961年出版的《全面質量管理》一書中提出，TQM概括總結即全員參與、全過程控制、全面運用一切有效手段、全面控制質量因素。TQM包含質量管理全過程，即質量規(guī)劃、質量保證、質量控制，質量保證主要采用質量審計、過程分析方法，質量控制采用因果圖、流程圖、帕累托圖、趨勢圖、控制圖等工具，PDCA戴明環(huán)用于質量改進。

因果圖又叫魚刺圖，分析存在的問題及成因的關系。基本步驟：找出存在的問題，分析問題的原因，按照“人、機、料、法、環(huán)”等要素進行匹配，找到問題的根本成因。通過因果圖可以找到問題的根源，從而有針對性地提出解決方案。

PDCA戴明環(huán)由美國質量管理專家戴明（W Edwards Deming）提出，其基本內(nèi)容包括四個階段，分別為計劃階段（P：plan）、執(zhí)行階段（D： do）、檢查階段（C：check）和處理階段（A： action）。計劃階段制訂質量改進計劃，設置目標;執(zhí)行階段根據(jù)預定的目標執(zhí)行;檢查階段，對照計劃進行檢查，及時糾正和改進;處理階段，總結分析，總結成功經(jīng)驗，形成質量標準，查找存在問題分析根本原因，找出解決對策。通過“計劃一執(zhí)行一檢查一處理”的循環(huán)操作，達到質量的不斷改進。

ISO 9000族標準作為TQM實踐，是重要的項目質量管理方法之一，基于全過程的標準化質量管理，通過采用過程管理方法和系統(tǒng)管理方法，實現(xiàn)質量提升。ISO 9000質量管理體系強調八大原則，即以客戶為中心、強調領導作用、強調全員參與、強調過程管理方法、強調系統(tǒng)管理方法、進行持續(xù)改進、釆用基于事實的決策方法、互惠關系。

2目前政府采購中存在的問題

（1）政府采購預算編制不完整、審批不嚴。預算管理是財政支出計劃，采購工作按照預算執(zhí)行。項目采購執(zhí)行前，需要編制項目預算，列出項目可行性分析、市場調查情況、功能需求等內(nèi)容，預算編制后履行項目審批程序，審批通過后才開展采購工作。但在實際操作中，經(jīng)常出現(xiàn)項目預算僅簡單幾句話、預算編制內(nèi)容不完整、未履行審批手續(xù)或者審批手續(xù)不全，也有很多采購實施、預算審批同步進行，預算審批后補的現(xiàn)象，甚至存在采購金額超過項目預算，預算管理功能形同虛設。

（2）采購需求、評標/評審辦法具有傾向性。政府采購必須履行節(jié)約能源、保護環(huán)境、促進中小企業(yè)發(fā)展、支持“國貨”等國家政策，購買進口產(chǎn)品，必須履行財政審批制度。但政府機構采購時需求部門依然希望尋找規(guī)模較大的供應商、功能完善進口產(chǎn)品，需求部門理想品牌型號經(jīng)常有悖于政府采購政策，這就導致在制定采購需求參數(shù)時無形中設置部分傾向性、排他性條款。政府機構存在部分合作供應商，雙方溝通比較順暢，對于陌生供應商，政府機構經(jīng)常存在一定顧慮，對于產(chǎn)品質量、供應商能力等各種不確定因素的擔憂，導致政府機構比較排斥陌生供應商進入，在評標/評審辦法中隱形設置一些傾向性評分細則。基于以上各種因素，采購需求、評標/評審辦法具有隱形傾向性。

（3）采購全生命周期成本較高。由于政府采購存在內(nèi)部腐敗、高價質低情況，各單位為了改變這種狀態(tài)，強化對采購結果的關注，變成了結果導向型采購。結果導向型采購很容易導致低價中標，危害性很大。低價中標容易導致項目質量一般、頻繁發(fā)生變更簽證、總費用增加情況。低價中標還容易造成項目全生命周期費用偏高，例如貨物、工程的后期維修、保養(yǎng)、改造費用，甚至部分項目造成負外部性，對其他項目產(chǎn)生負面影響。

（4）驗收結算經(jīng)常流于形式。采購項目質量如何，除了控制采購需求、項目評審環(huán)節(jié)外，采購實施過程中監(jiān)督、項目驗收環(huán)節(jié)同樣重要。在政府機構經(jīng)常重視項目采購前端環(huán)節(jié)，忽視后端驗收環(huán)節(jié)，直接在驗收單上簽字，未赴現(xiàn)場逐項驗收。這種形式驗收，流程合規(guī)，但未發(fā)揮實質驗收作用，經(jīng)常出現(xiàn)實際供應品牌型號不對、數(shù)量不符、工程缺少部分環(huán)節(jié)等問題。

（5）項目采購績效、供應商評價反饋機制不完善。政府采購普遍存在項目采購績效、供應商評價反饋機制不完善現(xiàn)象。采購績效即對項目采購情況進行總體評價，分析存在問題及不足，總結成功經(jīng)驗。供應商評價反饋即對供應商進行多維度評價，根據(jù)評價結果決定下次采購優(yōu)先級別。項目采購績效、供應商評價反饋機制對采購質量改進起重要作用，但現(xiàn)實中僅有部分單位開展供應商綜合定性評價，評價結果如較好、一般等，這種反饋機制對以后工作指導意義不大。

3利用因果圖分析存在問題的根本成因

（1）政府采購理論、思想意識淡薄。政府機關采購職責采用“管、采、需”分離模式，政府采購涉及多個部門，相關人員協(xié)調配合完成采購工作。政府采購包含一系列相關制度政策，需要落實國家相關政策，只有執(zhí)行部門人員或部分其他人員掌握政府采購制度，很難落實政府采購公平、公正、公開原則。

（2）事后監(jiān)督檢查多，事前、事中監(jiān)督欠缺。政府機構采購一般采用內(nèi)部審計或其他專項檢查模式對工作進行檢查，檢查模式一般采取調閱部分采購檔案資料，對照法律法規(guī)、各項規(guī)章制度開展檢查。這種事后檢查模式存在一定弊端，檢查問題不及時、不全面，容易通過偽造資料方式應對。缺乏事前預防機制，事中流程監(jiān)督不足。采購質量只能依靠采購工作人員責任心，不確定因素較多。

（3）項目重視結果，對采購過程管理不足。政府機構采購只關注采購結果及采購價格，忽略采購質量，即只管結果不注重過程管理。在這種理念推動下，經(jīng)辦人員側重采購最終結果、短期效益，不注重全生命周期管理。對項目驗收、供應商反饋等對結果影響不大的過程管理重視程度不高。

4基于全面質量管理理論提高政府采購質量的技術措施

（1）建立采購管理信息系統(tǒng)，全流程工作記錄留痕。搭建采購管理信息系統(tǒng)，全流程記錄采購工作信息，包含項目立項、預算審批、項目需求、采購方式選擇、發(fā)布信息、評審/評標、發(fā)布結果、合同審核、簽訂合同、項目驗收、供應商評價等所有流程。通過工作流定制模式，根據(jù)不同采購模式設計相應工作流程，根據(jù)預設工作流自動流轉項目狀態(tài)。通過這種模式，實現(xiàn)自動提醒待辦事項、預警臨近到期合同、分析工作進度延遲原因，完成傳統(tǒng)模式難以開展的統(tǒng)計分析、數(shù)據(jù)挖掘功能。

（2）全面提高采購公示范圍，建立自動監(jiān)管功能。政府采購預算編制不完整、審批不嚴，采購需求、評標/評審辦法具有傾向性，驗收結算經(jīng)常流于形式等問題均與未建立全程自動化監(jiān)督有關。通過采購管理信息系統(tǒng)擴大公示范圍，全面公示項目預算、項目需求、工作流程等信息，使采購工作在陽光下運行，增加透明度。所有工作接受群眾實時監(jiān)督，工作人員傾向性、形式化問題將大幅縮減。建立自動化監(jiān)督系統(tǒng)，共享采購管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)，按照各項法律法規(guī)、規(guī)章制度制定監(jiān)督規(guī)則，自動監(jiān)督各項采購工作。通過建立檢驗規(guī)則提前開展校驗檢查第一時間避免問題發(fā)生。監(jiān)管模式從管結果到管過程，從靜態(tài)管理到動態(tài)管理。通過擴大公示范圍、建立自動化監(jiān)督系統(tǒng)使采購工作透明化、智能化，提高了工作質量及效率。

（3）加強績效管理，建立問題、知識管理制度。根據(jù)PDCA思想，工作需要進行不斷總結、分析，查找問題對策才能不斷改進完善，質量螺旋上升。績效分析可以根據(jù)項目類型、規(guī)模選擇部分項目分析，召集工作涉及人員，對采購工作流程進行分析、總結，找出不足及改進方向。采購管理信息系統(tǒng)記錄所有績效情況，用于以后項目參考。根據(jù)監(jiān)督檢查、職工反映情況建立問題清單，在工作中對照問題清單逐項檢查是否存在問題，待問題徹底解決后關閉問題記錄。加強知識管理，建立知識庫，便于相互共享交流。制作各種類型較為完善的案例庫，形成工作參照。

（4）借鑒ISO 9000思想，建立標準化工作流程、模板。ISO 9000族標準基于全過程的標準化質量管理，通過采用過程管理方法和系統(tǒng)管理方法，實現(xiàn)質量提升。建立采購工作標準化流程，所有項目均執(zhí)行標準化管理。制作全流程標準化模式，例如貨物類/服務類/工程類詢價書、響應文件、各種合同模板、驗收報告模板、績效報告模板、供應商評價模板等。通過這種標準化模式統(tǒng)一不同采購項目之間格式差距，避免內(nèi)容缺失。

5全面持續(xù)改進采購管理的保障措施

（1）強化單位“一把手工程”，提高全員政府采購意識。工作的推動，離不開領導的組織管理。只有得到領導的支持與重視，采購工作改進才能有效開展。政府采購質量全面提升需要全體人員積極參與，轉變傳統(tǒng)思想觀念，建立政府采購意識，落實節(jié)約能源、保護環(huán)境、促進中小企業(yè)發(fā)展、支持“國貨”等國家政策，支持國家經(jīng)濟發(fā)展。

（2）強化組織管理、制度建設，加強各部門溝通配合。采購工作涉及需求部門、管理部門、實施部門、法律部門等多個部門，需要加強各部門之間溝通配合。根據(jù)單位內(nèi)部職責分工，建立采購工作規(guī)章制度，明確人員崗位職責、工作流程，采用組織方式論模式，解決職責不清，互相推諉問題。

（3）加強采購人才庫建設。政府采購嚴格按照《政府采購法》《招標投標法》《中華人民共和國合同法》等法律法規(guī)執(zhí)行，同時需要執(zhí)行《政府采購進口產(chǎn)品管理辦法》《政府采購信息公告管理辦法》《政府采購供應商投訴處理辦法》等眾多制度辦法。在此基礎上還需要對采購項目需求具備一定熟悉程度，因此采購人員需具備較高的綜合素質。但實際上很多單位采購人員老齡化比較嚴重，已不適應時代的發(fā)展。需要建立采購人才庫，培養(yǎng)采購專業(yè)人員，確保采購工作合法、合規(guī)，采購結果物有所值。

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