政府數(shù)據(jù)開放立法論析

吳紀樹

摘要：

鑒于政府數(shù)據(jù)開放對于提升社會治理水平意義重大，有必要將其納入法治的軌道確保其健康發(fā)展。政府數(shù)據(jù)開放立法有利于保障公民權利、提升服務水平和推動創(chuàng)新發(fā)展。國內(nèi)外也對此進行了諸多有益的實踐。但是，我國目前在政府數(shù)據(jù)開放立法上仍然遇到認識不足、制度缺位、銜接錯位、主體不明等難題。對此，建議從樹立法治理念、制定基礎規(guī)范、建立組織機構等方面進行政府數(shù)據(jù)開放的法律制度完善。

關鍵詞：數(shù)據(jù);立法;政府數(shù)據(jù)開放

毋庸置疑，我們已經(jīng)進入了一個被數(shù)據(jù)（date）主導的時代。隨著政府治理水平的不斷提升，政府在公共行政中積累掌握了大量的數(shù)據(jù)，它們大多以各種形式“隱身”在檔案館和數(shù)據(jù)庫之中。近年來，圍繞政府掌握的數(shù)據(jù)進行了一些實踐和討論，特別是政府數(shù)據(jù)開放（open government data）的相關問題。隨著國家治理現(xiàn)代的要求，政府越來越認識到政府數(shù)據(jù)開放在保障公民政治參與、改進公共治理體系、促進經(jīng)濟社會發(fā)展等方面的重要顯著。“鑒于政府公共數(shù)據(jù)公開屬系統(tǒng)工程，有必要以法律或行政法規(guī)方式構建公共數(shù)據(jù)開放的基礎法律規(guī)范。”[1]

一、政府數(shù)據(jù)開放之界定

可從“政府數(shù)據(jù)”“數(shù)據(jù)開放”“政府數(shù)據(jù)開放”進行層層理解。什么是“政府數(shù)據(jù)”？參照我國《網(wǎng)絡安全法》《政府信息公開條例》對“數(shù)據(jù)”的概念表述，政府數(shù)據(jù)開放之“政府數(shù)據(jù)”指的是：行政主體在履職過程中，依法通過搜集、制作等手段獲取，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源。什么是“數(shù)據(jù)開放”？對于此“開放”的概念理解，至少應當從兩個層面展開。一是在技術層面，即數(shù)據(jù)為可機讀、非專屬性的電子格式，可為任何公民、法人或者其他組織獲取和利用;二是在法律層面，即數(shù)據(jù)本身當屬公共資源，行政主體應為無償提供數(shù)據(jù)，為公民、法人和其他組織創(chuàng)造高效便捷的獲取方式。什么是“政府數(shù)據(jù)開放”？簡言之，就是行政主體利用現(xiàn)代信息技術條件，主動作為向全社會的公民、法人或者其他組織免費、便利、無差別地提供各種格式政府數(shù)據(jù)的行為。[2]此外，還要注意區(qū)分“政府數(shù)據(jù)開放”與“大數(shù)據(jù)”“政府信息公開”兩個相近表達。就目前而言，立法還未對“大數(shù)據(jù)”進行明確界定。但至少可以確定，大數(shù)據(jù)的來源既可能政府開放的數(shù)據(jù)，也可能來說商業(yè)組織獲取的數(shù)據(jù)。“政府數(shù)據(jù)開放”與“政府信息公開”既區(qū)別又聯(lián)系：其一，前者是對后者在大數(shù)據(jù)時代的拓展與深化，二者在時間上具有相互承繼發(fā)展的關系。信息公開的信息通常是經(jīng)過加工處理的，具有主觀性、價值性，而政府數(shù)據(jù)更多具有客觀性、非加工性;其二，政府信息公開更多側(cè)重對公眾知情權的滿足，賦予了更多的行政意義，而政府數(shù)據(jù)開放則強調(diào)開放、共享理念，因而更具經(jīng)濟社會價值。

二、政府數(shù)據(jù)開放的立法價值

（一）有利于保障公民權利

我國目前尚未明確規(guī)定公民的政府數(shù)據(jù)開放獲取權，但從《憲法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)的立法精神可以推斷，我國是有權利公民獲取政府數(shù)據(jù)的。從另一個角度來說，政府數(shù)據(jù)開放也體現(xiàn)著民主的真諦，只有開放數(shù)據(jù)讓公眾獲取，公眾才能形成對政府治理的見解和建議，從而真正參與到政治監(jiān)督之中。

（二）有利于提升公共服務

《國務院關于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》對大數(shù)據(jù)時代政府公共服務提出了新要求，即“利用大數(shù)據(jù)洞察民生需求，優(yōu)化資源配置，豐富服務內(nèi)容，拓展服務渠道，擴大服務范圍，提高服務質(zhì)量。”政府數(shù)據(jù)開放有利于公眾更加便利獲得高質(zhì)量知識信息，這為公眾參與行政決策、改進政府服務裨益良多。

（三）有利于推動創(chuàng)新發(fā)展

政府數(shù)據(jù)開放是推動社會治理創(chuàng)新發(fā)展的重要力量，也為社會力量參與到政府治理創(chuàng)造了良好的條件和契機。對于數(shù)據(jù)價值的發(fā)揮，社會性質(zhì)的組織、企業(yè)等主體更加具體優(yōu)勢，其往往能夠?qū)φ當?shù)據(jù)進行最大價值的創(chuàng)新利用，創(chuàng)造出更多的服務和產(chǎn)品。從而真正利用大數(shù)據(jù)，推動社會共治創(chuàng)新發(fā)展。

三、我國政府數(shù)據(jù)開放立法的進展與難題

（一）我國政府數(shù)據(jù)開放的立法進展

透過法律文本，我們可以窺見我國政府數(shù)據(jù)開放立法的進程。《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》《關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》《關于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》《關于全面推進政務公開工作的意見》等，構成了我國政府數(shù)據(jù)開放的政策框架體系;而以《政府信息公開條例》為中心，以《民法總則》《刑法》《著作權法》《保守國家秘密法》《信息網(wǎng)絡傳播權保護條例》為補充，則構成了當前我國政府數(shù)據(jù)開放的不算完備的法律框架體系。在地方探索實踐中，北京、上海、廣東、重慶、貴州等地走在了前列，形成了相關領域的實施意見、工作方案、促進條例等地方性法規(guī)及法律規(guī)范性文件。

（二）我國政府數(shù)據(jù)開放的立法難題

我國地方法制實踐還遇到了一些亟待以后克服的立法難題。一是認識不足。一些政府部門對大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)價值認識不足，對開放、共享的理念尚難完全接受，很大程度阻礙著政府數(shù)據(jù)開放立法工作的推進。二是制度缺位。國家雖在政策層面對政府數(shù)據(jù)開放這一新生事物予以了承認，但畢竟在法律上尚處空白，這對政府數(shù)據(jù)開放的工作推動造成了一定程度“于法無據(jù)”的尷尬。三是法律位階低、銜接錯位。法律的低位階缺陷導致規(guī)范的約束力明顯不足，而較為全面的 《政府信息公開條例》的系列規(guī)范又無法涵蓋政府數(shù)據(jù)開放行為的全部內(nèi)容。四是部門多頭、主體不明。由于政府數(shù)據(jù)開放會涉及公安、社保、交通、教育、地理等眾多領域，因而涉及的法律主體繁多，導致各個主體掌握的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)碎片化、共享難等現(xiàn)象。[3]

四、關于我國政府數(shù)據(jù)開放的立法建議

（一）樹立法治理念，汲取成熟經(jīng)驗

我國大數(shù)據(jù)相關產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展離不開政府數(shù)據(jù)開放，因而要在認識上站在國家戰(zhàn)略層面思考政府數(shù)據(jù)開放的法治建設。在全面推進依法治國的大背景下，必須以法治統(tǒng)領政府數(shù)據(jù)開放系列工作的開展，完善的法制供給是政府數(shù)據(jù)開放的前提。同時，也要充分汲取國外在此方面探索出來的成熟經(jīng)驗，借鑒轉(zhuǎn)化而用之，并在我國地方法制實踐的基礎上，逐漸建構起富有中國特色、彰顯中國智慧的政府數(shù)據(jù)開放法制體系。

（二）制定基礎規(guī)范，確定技術標準

建議盡快由全國人大常委會制定《政府數(shù)據(jù)開放法》，解決我國政府數(shù)據(jù)開放立法滯后實踐的不利局面。這些基礎規(guī)范至少包括：政府數(shù)據(jù)開放的基本內(nèi)涵、法律屬性，政府數(shù)據(jù)主管機關的職權責范圍，政府數(shù)據(jù)開的開放原則、開放范圍、開放程序、安全保護、數(shù)據(jù)標準、權利救濟，政府數(shù)據(jù)開放的共享制度、監(jiān)督考核制度，等等。此外，還要確定技術標準，比如可以適時制定《政府數(shù)據(jù)開放標準化操作指南》，提供實踐操作的技術保障，避免各地各部門執(zhí)行過程中因標準不一造成的資源浪費現(xiàn)象。

（三）建立組織機構，營造社會氛圍

專業(yè)的人干專業(yè)的事。縱觀國內(nèi)外政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展，無論是理論還是實踐，建立一個政府數(shù)據(jù)開放的專業(yè)組織機構，專門負責數(shù)據(jù)開放的頂層決策、規(guī)劃設計、組織實施和監(jiān)督考核非常必要。不僅如此，這一組織機構還有一項重要職能，就是致力于營造我國政府數(shù)據(jù)開放的全社會共同參與治理的氛圍，既要積極推進在數(shù)據(jù)安全前提下的開放實踐，又要想方設法鼓勵、支持社會市場主體參與到大數(shù)據(jù)價值利用的紅利中來，充分挖掘政府數(shù)據(jù)的潛在價值，為政府數(shù)據(jù)開放立法打下堅實的社會基礎。

[參考文獻]

[1]朱新力.加快建立政府公共數(shù)據(jù)開放制度[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1627360514293956821，2019-11-02.

[2]宋華琳.中國政府數(shù)據(jù)開放法制的發(fā)展與建構[J].行政法學研究，2018（2）.

[3]陳尚龍.大數(shù)據(jù)時代政府數(shù)據(jù)開放的立法研究[J].地方立法研究，2019（2）.

（作者單位：中共重慶市萬州區(qū)委黨校，重慶 404100）