南京江北新區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制探索

摘要：本文基于生態(tài)文明建設(shè)的背景，在梳理國(guó)家、省、市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，對(duì)南京江北新區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立進(jìn)行創(chuàng)新性探索，從完善指導(dǎo)文件、調(diào)整重要生態(tài)保護(hù)區(qū)域的類型和范圍、探索生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任者經(jīng)濟(jì)賠償制度、完善獎(jiǎng)懲制度和加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)幾方面提出建議和思考，供相關(guān)政策制定者參考。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;環(huán)境保護(hù);南京江北新區(qū)

作為生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在中國(guó)被視為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、平衡上下游利益關(guān)系、貫徹《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的新的政策工具[1]。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償一般是指以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，采取政府、市場(chǎng)等手段，由生態(tài)保護(hù)受益者向生態(tài)保護(hù)者提供補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[2]。南京江北新區(qū)是中國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)，位于江蘇省南京市長(zhǎng)江以北，是長(zhǎng)三角輻射帶動(dòng)長(zhǎng)江中上游地區(qū)發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。近年來，江北新區(qū)將制度創(chuàng)新作為生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力和重要支撐，在此背景下，本文對(duì)江北新區(qū)完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制方面進(jìn)行了思考與探索。

1 政策背景

2005年10月，中共十六屆五中全會(huì)公報(bào)首次要求政府“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。”從此，生態(tài)補(bǔ)償在中國(guó)逐步開展。2015年1月1日起正式施行的新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第31條首次明確提出“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”的概念，2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，2018年國(guó)家發(fā)展改革委等九部委聯(lián)合印發(fā)了《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)政策不斷完善。

2013年，江蘇省出臺(tái)實(shí)施《江蘇省生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》，標(biāo)志著江蘇省生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度正式步入實(shí)施階段。2016年9月，南京市政府印發(fā)了《南京市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》，進(jìn)一步完善了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。區(qū)級(jí)人民政府負(fù)責(zé)做好本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，創(chuàng)新體制機(jī)制，探索多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式。

2 創(chuàng)新江北新區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)內(nèi)容

2.1 完善新區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)指導(dǎo)文件

全面落實(shí)《南京市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》，根據(jù)江北新區(qū)自身特點(diǎn)，制定新區(qū)生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償辦法。將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作以剛性文件形式確定下來，提高相關(guān)指導(dǎo)文件的綱領(lǐng)性和可操作性，確保文件的有效落實(shí)。

重點(diǎn)推進(jìn)水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償工作，制定出臺(tái)《江北新區(qū)水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償實(shí)施辦法》及配套的《水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償資金使用管理辦法》、《水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償工作方案》、《水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償監(jiān)測(cè)管理辦法》等。

2.2 調(diào)整完善重要生態(tài)保護(hù)區(qū)域的類型和范圍

根據(jù)《南京市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》，重要生態(tài)保護(hù)區(qū)域類型和范圍包括生態(tài)紅線區(qū)域、耕地、生態(tài)公益林、水利風(fēng)景區(qū)。江北新區(qū)涉及生態(tài)紅線區(qū)域、耕地、水稻田及公益林。

目前入江河流的水質(zhì)斷面達(dá)標(biāo)問題成為江北新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)之一，建議新區(qū)結(jié)合省區(qū)域補(bǔ)償工作要求和國(guó)考、省考斷面達(dá)標(biāo)要求，將不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的斷面和周邊黑臭水體納入補(bǔ)償范圍，開展跨街道、平臺(tái)的補(bǔ)償試點(diǎn)。從國(guó)家、省級(jí)及江北新區(qū)“水十條”地表水考核斷面、入江支流的控制斷面，以及存在糾紛的跨界斷面中，進(jìn)一步增加補(bǔ)償斷面;提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 探索生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任者經(jīng)濟(jì)賠償制度

江北新區(qū)大園區(qū)發(fā)展成熟，傳統(tǒng)企業(yè)較多。需加強(qiáng)環(huán)境污染整治，逐步完善生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任者經(jīng)濟(jì)賠償制度。控制主要污染物的排放總量，加大超標(biāo)排放處罰力度，罰金由財(cái)政部門全部充實(shí)與環(huán)境污染治理、環(huán)境能力建設(shè)有關(guān)的專項(xiàng)資金。逐步探索建立生態(tài)環(huán)境因素破壞責(zé)任者經(jīng)濟(jì)賠償制度，加快研究制定環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)賠償實(shí)施辦法，責(zé)成資源環(huán)境開發(fā)利用的受益者修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境，并對(duì)受損者作出適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)賠償。

2.4 強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償工作考核完善獎(jiǎng)懲制度

加大生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ龋饕糜谥匾鷳B(tài)功能區(qū)、耕地、公益林、重要水體（入江河流）等。加快建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、污染控制目標(biāo)、資源保護(hù)和開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)等。將區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)情況納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核體系，納入生態(tài)新區(qū)建設(shè)考評(píng)體系。

配套區(qū)一級(jí)補(bǔ)償資金，不低于省級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的50%，逐步加大對(duì)重要生態(tài)保護(hù)區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，完善考核監(jiān)管體系，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行補(bǔ)償資金和實(shí)際保護(hù)面積、保護(hù)成效“雙掛鉤”。進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境效益較高的區(qū)域性重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目和對(duì)考核達(dá)標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的獎(jiǎng)勵(lì)。

加強(qiáng)對(duì)入江河道的斷面考核，新區(qū)負(fù)責(zé)河流水環(huán)境綜合整治，穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的河流交接給各所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理。定期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核，對(duì)水質(zhì)管理不佳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行懲罰性補(bǔ)償金加納，對(duì)水質(zhì)管理較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)貼力度。

2.5 加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

確定牽頭部門，確保政策真正落地。各部門結(jié)合本地實(shí)際和部門職能，從政策、體制機(jī)制方面進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)踐，逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫然鸵?guī)范化。加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)和區(qū)域協(xié)調(diào)，整合資源、強(qiáng)化溝通，統(tǒng)籌補(bǔ)償資金的使用，確保資金得到合理有效的安排。集思廣益，充分發(fā)揮科研機(jī)構(gòu)和領(lǐng)域?qū)＜业膶I(yè)特長(zhǎng)，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償決策的民主化、科學(xué)化。積極借鑒國(guó)內(nèi)外在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面的成功案例和經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，健全政策法規(guī)，拓寬資金渠道，完善管理體制，建立更加合理的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

3 結(jié)語

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)是國(guó)家戰(zhàn)略要求，也是完善生態(tài)文明體制改革、防止生態(tài)環(huán)境破壞、可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的需要。江北新區(qū)應(yīng)在落實(shí)省市相關(guān)政策要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際情況探索出一套完整實(shí)用、特點(diǎn)鮮明的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)新區(qū)重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，有效提升全區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境積極性。

參考文獻(xiàn)：

[1]柳荻，胡振通，靳樂山.生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆治隹蚣苎芯烤C述[J].生態(tài)學(xué)報(bào)，2018，38（2）：380392.

[2]劉璇.金融視角下河北省農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償問題研究[D].石家莊：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，2016.

作者簡(jiǎn)介：徐婧靜（1985），女，江蘇南京人，工程師，主要從事環(huán)境規(guī)劃及生態(tài)文明建設(shè)理論與實(shí)踐方面研究。