關于優化縣級農信社高管經濟責任審計問題的研究

雷芙蓉

摘要：農信社作為農村金融的主力軍，在服務“三農”、支持地方經濟發展和鄉村振興方面發揮著重要作用。而縣級聯社高管是基層農信社的管理者，擔負著開展信合業務的重任。就內審而言，在進行離任審計時，應該分類選擇審計時機，積極推行“任中審計”，將系統內的綜合審計與離任審計有機結合，突出審計重點。這樣才能真正做到先審后離，使審計與任用干部統一起來，讓審計更好地為任用干部提供依據、做好服務。

關鍵詞：任期內 離任 審計

一、研究問題的提出

農村信用社是我國金融體系的重要組成部分，對農村經濟的發展起著至關重要的推動作用。為了加快自身的改革發展，農信社針對本系統的縣級聯社高管任期內和調離時的經濟責任建立了內部審計制度，其目的是為農村信用社持續健康發展構建一套獨立客觀的監督和評價機制。實施以來，取得了良好的效果，但也存在一些較為突出并亟待解決的問題。比如，在內部審計實施過程中往往存在走形式、做過場的缺陷和不足，等等。但探究其原因，一是緣于追求業務發展與內部審計的矛盾。二是緣于“先離后審”與“先審后離”的矛盾。只有在處理好這兩個矛盾的基礎上，才能更充分發揮行業內部審計的積極作用。如何才能真正做到先審后離，使審計與任用干部統一起來，讓審計更好地為任用干部提供依據、搞好服務，避免給社會上（系統內）造成“走過場”的感覺等問題都值得學界探討。

學術界對農村信用社內部審計的研究，大致可以分為以下幾種類型：一是對農村信用社內部審計的必要性的研究;學者們多針對農信社當前內部審計的落后現狀，認為想要促進農信業務的改革發展，加強經營行為的規范，就要強化內部審計監督 。二是對農信社內部審計制度建構的研究。張麗在《我國農村信用社內部審計制度的構建》一文中，對農信社內部審計制度的構建包括制定詳細的內部審計計劃、完善內部審計責任制度、健全內部審計報告制度和檔案管理制度等方面進行了論述。三是對農村信用社內部審計對策建議的研究。如李均《對農村信用社內部審計的思考》一文認為農村信用社內部審計的主要問題是內部審計監督力度不夠，內部審計意識不強，內部審計人員素質不高和內部審計程序不規范等，并針對這些問題提出了轉變內審理念，提高內審人員素質和完善內部審計管理制度的建議。

綜上所述，當前學術界對農村信用社內部審計的必要性、內部審計制度的建設、內部審計存在問題、內部審計對策建議進行了研究，對加強農村信用社內部審計有重要意義。但這些研究過于宏觀，提出的解決方案也比較籠統，沒有細分到具體操作層面上，較多的只是提出了口號，沒有提出在實踐中如何操作的細節問題。目前，農村信用社內部審計的主要對象為各級高管群體，在針對縣級聯社高管群體的經濟責任審計中發現問題較為突出，因為縣級聯社高管是開展具體業務的管理者，這一群體的日常經營管理成敗得失直接決定信用社的業績，而學術界較少以縣級聯社高管的審計問題為案例進行針對性的研究。因此，本文以對縣級聯社高管內審發現的問題為研究的切入點，試圖通過具體案例分析來探尋審計制度層面的問題。

二、農信社對縣級聯社高管審計的內容和程序

為了加強和規范對農信社縣級聯社高管在任職期間經營管理行為的監督，督促這些高管成員正確履行職責，保障金融業務的穩健運行，進一步提高經營管理水平，經過一系列程序分別對高管任期內和離任時的經濟責任進行審計。只有這樣，才能對各級高管崗位成員的履職行為作出全面、客觀、公正、科學的評價，在保障農村信用社資產保值增值、督促管理者廉潔自律、健全經營管理制度、提升經濟效益等方面起到積極作用。

通常而言，農信社的高管分兩類：一是省聯社各處室、中心正（副）處長、正（副）主任;二是市（州）辦事處正（副）主任，市聯社理事長、正（副）主任、監事長[1]。這兩類高管是由省委組織部任命的處級干部。因處級以下的高管實際上是實體經營的行政首長，具體負責整個金融業務的開展。處級以下的高管包括三類：一是縣級聯社正（副）理事長、正（副）主任、監事長;二是農村合作銀行正（副）董事長、正（副）行長、監事長;三是農村合作銀行、縣級聯社轄內農村信用社（營業部）負責人、分社負責人。

總體來看，縣級聯社高管審計分為兩大類：一是任期內經濟責任審計。此項審計是一項常規性的審計工作，是對農村信用社各級高管任職年限內的經濟責任履行情況進行的監督、檢查和綜合評價。任期經濟責任審計實行周期循環制度，原則上每任職2～3年就要進行一次經濟責任審計。二是離任審計。即對即將離任、離崗的農村信用社各級高管任職期間的責任履行情況的檢查和綜合評價。離任審計原則上應堅持“先審計，后離任”原則。對于平級調動的高管，在特殊情況下可先到新崗位工作;對于擬提拔的高管，必須堅持“先審計，后離任”的原則，確屬工作需要的，可先按原職級到新崗位工作，待審計結束后，根據審計結果再履行新的任職手續。離任審計以被審計人任職期間為審計期間，對重大問題可追溯至問題發生時。

縣級聯社高管審計的具體內容包括：

一是貫徹執行國家的方針政策、金融法規的情況，貫徹執行上級管理部門與監管部門下發的有關制度、意見、要求的情況，轄內管理制度是否完善并落實;

二是內控管理能力，包括法人治理結構、內控制度的建立健全及執行情況、風險管理情況;發生的經濟案件或刑事案件和重大責任事故情況，被審計人應承擔的責任;銀監會派出機構，審計、稅務等有權部門及上級管理部門開展的檢查和內部檢查中發現問題的整改及處理情況;

三是業務經營完成情況，資產、負債、損益的真實性，任期各年度經營指標完成情況，包括經營規模指標、效益指標，資產質量指標、抗風險能力指標等，對歷史遺留問題是否采取積極措施加以妥善解決和處理;

四是持續經營發展能力，包括存、貸款余額在當地金融機構的占比、位次，不良貸款占比及余額下降情況，存款、貸款、中間業務收入、撥備前利潤等在全省農村信用社的考核占位;

五是重大決策事項，包括人事錄用和任免，新業務（產品）開辦，大額貸款發放，大額資金業務（網上交易資金、資金拆借、同業往來資金、購買債券和理財產品），抵債資產的接收和處置，固定資產的購建、處置及裝、維修工程，大宗物品采購招標，重大財務收支活動等重大事項的決策程序和執行情況，個人有無違規違紀違法行為;

六是任內發生的經濟案件或刑事案件和重大責任事故情況;

七是任期內對專業檢查發現問題的整改及處理情況;

八是廉潔自律情況，主要評價領導干部本人遵守有關廉潔從業規定情況;

九是其他需要審計的事項。總之，實施高管任期經濟責任審計和離任審計必須堅持實事求是、集體審定、鑒定性、評價性和認定性原則[2]。

三、對縣級聯社高管進行離任審計時發現的問題類型及處理意見的實例分析

離任審計是對即將離任、離崗的農村信用社各級高管任職期間的責任履行情況的檢查和綜合評價。原則上應堅持“先審計，后離任”。對于平級調動的高管，在特殊情況下可先到新崗位工作;對于提拔的高管，必須堅持“先審計，后離任”的原則，確屬工作需要的，可先按原職級到新崗位工作，待審計結束后，根據審計結果再履行新的任職手續[3]。

離任審計是為了對被審計人任職期間在本單位經濟活動中應負有的經濟責任進行審計評價，為組織人事部門和其他有關部門考核任用干部提供參考依據。審計范圍包括被審計人任職期間所分管的業務范圍和機構范圍。

近年來，省級聯社在對縣級聯社高管進行離任審計時發現了不少問題，并對被審計人的問題進行了整改。其中貸款作為農村信用社開展的最重要業務之一，其成敗得失直接決定整個行業的利潤。因此，審計隊伍在進行離任審計時，貸款事項是審計的重點，也是發現較多問題的領域之一。

2009年對XX縣聯社理事長進行離任審計時發現XX縣聯社《關于修改XX縣農村信用合作聯社員工及其親屬貸款管理暫行規定的通知》（X信聯發〔2009〕81號）第二款規定員工及其親屬貸款“執行人民銀行同期限同檔次基準利率和中國人民銀行的加罰、息率”。而且還發現，“截至2010年9月末，XX信用社等機構向全縣農村信用社員工及親屬發放了貸款188筆、1846萬元，執行的貸款利率是人民銀行同期限同檔次基準利率，并且在借款合同中擔保人與借款人為同一人。現有個別員工貸款出現逾期欠息情況”。

上述員工及其親屬貸款，以及管理辦法的修訂均違反了省聯社制定并經社員大會通過的《XX省農村信用社員工及其親屬貸款管理暫行規定》（XX信聯發〔2007〕95號）第四條“員工及其親屬貸款應遵循‘條件等同、擔保落實、規范操作、嚴格報批的原則。向員工及其親屬發放擔保貸款的條件不得優于其他借款人同類貸款的條件”、第九條“貸款利率。執行農村信用社同品種同檔次貸款利率和中國人民銀行規定的加、罰息率”、第十一條“集中管理。縣級聯社根據實際情況確定一個經辦機構集中發放所轄員工個人貸款，其他機構一律不得辦理”，發放的貸款違反了《商業銀行法》第四十條“向關系人發放擔保貸款的條件不得優于其他借款人同類貸款的條件”之規定。

最終處理意見為XX縣聯社理事長對上述違規違法事項承擔主要領導責任。

另外，“唐XX 2009年1月23日、24日在XX縣聯社營業部及其他9個機構，為化解原分散借名貸款風險，歸集辦理轉貸8筆、153.5萬元，同時新增貸款1筆、40萬元，約定償還期限為每月償還本金3萬元。截至2010年9月30日僅收回本金3萬元，累計欠息260217.17元，其中轉貸欠息208687.1元、新增貸款欠息51530.07元”。這違反了《貸款通則》第二十條第一款“不得在一個貸款人同一轄區內的兩個或兩個以上同級分支機構取得貸款”之規定。其處理意見為XX縣聯社高管對上述事項承擔監督管理不嚴的領導責任。

以上對縣級聯社高管離任審計時發現的與貸款相關的問題，根據《XX省農村信用社工作人員違規行為處理辦法》，應予以問責處理。并要求即將離任的高管對存在的問題整改落實后方可離任，已離任的高管責成返回原聯社整改。

以往XX省農村信用社對縣級聯社高管離任審計的辦法通常是對于要提拔或調離的干部，先由人事部門決定后，才通知審計部門審計。往往是“做過場，走形式”，降低了審計的威懾力。我們只有逐步建立起以任中審計為主，任中審計與離任審計和其他財務收支審計相結合的經濟責任審計新機制，讓“任中審計”成為一種常態和慣例，才能真正發揮審計的監督作用，為組織、為國家提供良才。

四、完善縣級聯社高管任期內經濟責任問題的舉措

通過調研發現，近年來內審發現的違規問題較多，涉及的高管人數較多，涉及的錢款數額較大。幸好對發現的問題進行了整改，挽回了部分經濟損失，使農村信用社的風險管理和內部控制得到加強。這充分說明了內部審計是信用社持續經營、健康發展不可缺少的保障。特別是離任審計工作的開展，有利于增強領導干部的經濟責任意識、管理意識，有利于增加經濟效益、促進經濟發展，對組織部門客觀評價干部、正確使用干部也起到了一定的積極作用。

從現行操作的實際情況來看，內部審計中之所以存在“審得太遲”“結果太晚”“有審無究、有審無改”等監督滯后問題， 具體原因如下：

第一，審計人員不確定性。每次審計時從全轄區內縣級聯社輪換抽調人員組成臨時的審計組，人員素質參差不齊。一方面多數人員是第一次參加審計，對審計的流程和審計重點不熟;另一方面由于對審計人員的業務技能不了解，會造成人員分工時不能用其所長。這就造成不必要的時間浪費，同時也影響到審計質量。

第二，審計方法有待改善。目前我們大多是采取傳統的審計方式方法，例如翻閱傳票、憑證，這會消耗大量的審計時間。

第三，審計前準備工作不充分。如審計組沒有集中開展審前培訓，也沒有充足的時間開展審前調查分析，導致現場檢查時抓不住重點。

第四，審計流程的某些環節時間控制不明確。比如被審計單位對檢查存在的問題需要補充說明的應在審計結束多少個工作日內將補充材料交審計組。審計組初審和審計處復審要在多少工作日內完成。

第五，審計的發現問題不夠深入。對于發現的問題，檢查人員的視線只停留在問題本身，沒有去深層次分析，找準問題出現的根源，不能認識到發現的問題是普遍性問題還是個例。

針對當前存在的問題，筆者認為應該采取以下補救措施。

第一，加強內審部門自身建設。目前，需打造一支高素質的內部審計隊伍。首先，審計隊伍成員的學緣結構要多樣，審計隊伍中要具有金融、會計、審計、法律及財務管理等專業的從業人員。其次，審計人員必須具有過硬的政治思想素質，業務素質，高度的責任心和嚴謹的工作作風。最后，培養一支相對穩定的審計人員隊伍，要定期召開培訓，使每個審計人員都能熟練掌握離任審計的整個流程，并保證審計質量。

第二，開展審前分析。利用現已開發的審計管理系統開展審前調查，或借助一些先進的審計軟件完成賬表核對、大額現金檢查等，做到現場檢查有的放矢，而且能夠發現被檢查單位存在的問題。

第三，對審計流程某些環節進行時間控制。比如被審計單位對檢查存在的問題需要補充說明的應在審計結束后5個工作日內將補充材料交審計組。審計組初審環節應在5個工作日內完成，審計處復審環節應在15個工作日內完成。審計發現問題的處理情況及整改結果要求縣級聯社在收到審計報告之日起30日內交審計處。對于整改不到位的，省聯社將加重處罰。

第四，充分利用審計結果，建立聯動機制。要將審計結果與目標經營指標掛鉤或讓審計結果在考核中占一定比例，如任期內年續考核在中等以下，不得提任。

第五，建立項目獎懲機制。建立審計項目評選機制，每年評選一些優秀審計項目，適當給予獎勵。對審計項目質量不過關的，取消當年評先資格。

第六，完善內部審計制度。針對目前縣級聯社高管審計，首先，我們應該分類選擇審計時機。依照規定，離任審計要堅持先審計后離任，其精神實質就是使審計與任用干部統一起來，讓審計更好地為任用干部提供依據、搞好服務。根據現實情況，應在把握法規精神實質的前提下，堅持客觀靈活的原則，區別不同情況，分類選擇審計時機。凡擬提拔或擬調往重要領導崗位的，應堅持“先審后離”，增強干部的責任感，也使其能夠積極配合審計部門的工作，審出了問題，也能及時下結論和處理，避免給社會上（系統內）造成“走過場”的感覺，也可以最大限度地避免干部使用的重大失誤，提高組織威信。離崗、離職、退休或免職又不再安排新的領導崗位的，因其社會影響不大，為了使干部所在的原單位能盡快地開展正常工作，視情況可以采取“先離后審”。其次，要積極推行“任中審計”。經濟責任審計是針對干部任職期間履行經濟責任情況進行的審計監督，它沒有必須在離任時才能審計的限制，先離后審、先審后離的矛盾也不突出，任期、任終都可以審，有利于分解工作量，避免突擊性，從而使得審計部門有充裕的時間來澄清（發現）問題，保證審計質量，降低審計風險。有關部門可以根據具體情況，在領導干部任職期間適當安排“任中審計”，內部審計機構也可以根據委托，將經濟責任審計項目在領導干部任職期間分期實施。?再次，要突出審計重點。離任審計要在加強被審計領導干部任職期間所在部門單位的財務收支的真實、合法和效益審計的同時，重點加強對貸款投放、工程建設、物資采購、資產處置、土地使用權出讓、資金業務等重大經濟事項的決策過程和實施結果等方面的經濟責任審計，重點加強對領導干部貫徹執行國家財經政策，遵守財經法紀和廉政規定等方面的審計，以提高領導干部執行政策的能力和自我約束能力。

五、結語

農村信用社是我國金融體系的重要組成部分，對農村經濟的發展起著至關重要的推動作用。為了更進一步完善內部審計制度，做到審計有效。只有逐步建立起以任中審計為主，任中審計與離任審計和其他財務收支審計相結合的經濟責任審計新機制，讓“任中審計”成為一種常態和慣例，才能使離任的干部不交馬虎賬，上任的干部不接糊涂班;只有做到“審而必究、審而必改、審而必用”，才能真正發揮審計的監督作用，為組織人事部門提供用人依據，為領導宏觀決策提供服務，并由發現型、符合型審計向預防型的內部控制審計轉變。這才是農信社內部審計體制改革的發展方向。

注釋：

①姚世新：《創新管理機制強化審計監督全面提升管理水平—浙江農信系統審計工作的思考》，浙江金融，2005年第6期。

②張麗：《我國農村信用社內部審計制度的構建》，現代經濟信息，2011年第3期。

③李均：《對農村信用社內部審計的思考》，新西部（下半月），2008年2期。

④資料來源：《XX省農村信用社審計處審計報告》（內部資料），未出版。

⑤資料來源：《XX省農村信用社審計處審計報告》（內部資料），未出版。

參考文獻：

[1]徐連金主編.《農村信用社審計》.西南財經大學出版社，1999.

[2]夏漢平，馬紅.《農村合作金融機構財務管理》.中國市場出版社，2008.

[3]姚世新.《農村合作金融機構內部控制》.中國金融出版社，2007.

作者單位：四川省農村信用聯社