對如何開展政策績效評價的思考

劉 敏 王宏斌 程 文

為了進一步細化和規范政策績效評價工作，明確政策績效評價的概念和目的，明確政策績效評價的流程和重點內容、提高政策資金配置效率和使用效益，現就如何開展政策績效評價進行簡要闡述，供各地開展政策績效評價工作參考。

一、政策績效評價概念

政策績效評價，就是對一項或者由多項政策組成的整體性、系統性財政政策的公平性、相關性、效益性、效率性，以及通過一段時期內政策實施后執行效果的綜合評價。其最終政策績效評價結果是委托財政部門衡量預測或檢驗政策執行效果，對政策是否需要制定完善、補充調整或者及時終止提出相關意見的有效依據。

二、政策績效評價目的

通過政策績效評價，其目的就是要預測或檢驗政策實施預期績效目標或者執行推廣后效果的高低，及時發現政策決策過程中存在的主要問題，科學規范地對調整完善充實政策內容、進一步優化政策決策程序和政策目標提出客觀嚴謹建議；及時發現政策執行中資金管理方面存在的問題以及相關配套政策制定不完整、組織實施不到位等方面的薄弱環節，有針對性地提出改進政策執行和項目管理、資金管理、業務管理的建議；及時考核評價政策實施效果與社會經濟發展的相關性和契合度，考核評價政策實施是否總體有效或階段性有效，從而為政策延續或終結提供決策參考依據。

三、政策績效評價范圍

一項政策績效評價范圍，總體是按照財政部門委托評價的要求，對該項政策項目實施事前績效評估、或者政策實施中跟蹤評價、或者政策實施后的績效評價。不同時期政策績效評價，其評價的范圍有所不同，必須根據委托評價要求具體確定。

四、政策績效評價內容

政策績效評價內容總體包括政策制定、實施和績效三大方面。但是具體在實施政策項目績效評價時，因政策實施的時間節點要求不同，其評價的重點內容也就不同。

（一）政策實施前的事前績效評估

主要關注評價這項政策制定出臺的必要性和重要性，重點考核評價這項政策究竟是否符合社會經濟發展的趨勢和要求；同時更要著重檢查這項政策實施的總體目標是否清晰，評價政策的具體明細目標是否細化量化，是否與政策推進舉措密切關聯；檢查評價這項政策預算資金需求測算是否精準，是否能夠確保政策目標的達成；檢查評價這項政策的預期效果是否可實現等。政策事前績效評估的內容具體包括以下七個方面：

1.政策制定是否必要。主要評估這項政策制定的目標以及需要解決的社會需求是否必要、充分，檢查該項政策出臺的重要作用、意義、目的以及與相關實施部門的職能、與社會的需求、與財政投入和產出與效果是否符合，是否相關。

2.政策投入是否經濟。主要評估這項政策實施所需要的財政投入能否取得合理的經濟效果情況，是否做到以最少的投入取得最好的經濟效果。

3.政策制定是否合法。主要評估這項政策制定決策程序、申報審批程序設定的規范性、合理性、公正性和合法性情況。

4.政策內容是否明確。主要評估這項政策的內容是否科學、要素是否齊全完整，政策支持的覆蓋范圍和對象是否合法、合理，政策設定的標準是否具體細化、量化，政策扶持的方式是否規范、精準，政策制定的各項相關配套措施是否相關、完備等情況。

5.政策績效目標是否合理。政策績效目標主要包括：產出指標，效益指標和滿意度指標三個部分。項目組在對其評估時，主要評估這政策目標的設定是否符合政策所需要涵蓋的各方面的要求，是否符合本地區的實際狀況，是否符合本地區社會經濟事業健康可持續發展的需求，是否符合本地區人民群眾的最根本利益需要；同時，進一步考核評估其政策的預期目標設定是否積極、科學、合理，是否貼近實際，評估其能否實現以及這項政策的績效目標量化細化程度和預期效益的可實現程度等。

6.政策實施方案是否可行。主要評估這項政策的制定是否嚴格規劃決策程序，實施這項政策的組織方案、資金預算方案、業務管理制度方案、風險評估方案等是否完整制定；在此基礎上，進一步考核評估其政策所制定的內容是否明確、政策實施所需要的資金預算編制和業務技術方案是否科學合理，政策實施的組織機構、業務管理制度和資金保障條件是否有效健全；政策規定的實際措施與目標達成是否相關配套。

7.政策籌資是否合法。主要評估這項政策制定出臺所需要投入資金的資金渠道、來源方式和籌資規模是否合法，評估其預算資金能否籌集到位，能否保障其政策順暢實施。

（二）政策實施中的事中跟蹤評價

主要是對這項政策執行情況和績效目標實現情況進行“雙監控”，著重評價政策預算投入與產出進度的契合程度，政策實施的準確性、精準性、階段性目標的實現程度，后續政策需求度以及與之配套的相關措施的完善性等情況。其重點評價內容包括：

1.政策制定的必要性。主要評價這項政策決策依據是否充分，政策預算投入和產出與效果，以及政策與部門職能、社會需求是否關聯；政策需要解決的社會需求和政策目標設定的必要性是否明確，政策預算是否體現節儉等。可通過用政策依據、政策調研、政策用途、政策目標、政策內容、政策節儉、政策籌資等方面設定的指標來進行詳細評價。

2.政策實施的精準性。主要評價這項政策申報、評審、公開、落實、監督、執行等各個環節是否嚴格科學實施，是否有效保證政策執行的質量和實現的精準度。可通過用政策申報、政策評審、政策公開、政策傳達、政策落實、政策監督、政策執行、政策管理、預算編制、資金使用、預算執行、資金管理、人員管理、硬件設施保障等方面設定的指標來進行詳細評價。

3.政策實施績效實現程度。主要評價這項政策實施階段性目標的實現情況，檢查是否達到預期的目標；評價其政策投入與政策產出進度的契合度，檢查是否達到預期的效果；評價其后續政策需求度以及與之配套的相關措施的完善性，檢查是否需要對政策及相關配套措施進行補充完善或調整等。可通過用政策產出（數量指標、質量指標、時效指標、成本指標）、政策效益（經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響）、政策滿意度（政策知曉率、服務對象滿意度）、政策回應性等方面設定的指標來進行評價。

（三）政策實施后的事后績效評價

主要評價這項政策的績效目標完成情況，考核檢查政策實施的效果與效益完成度情況，社會公眾及相關群體滿意度情況，最終評價這基政策是否需要繼續執行等。對于政策事后績效評價設定的指標基本同事中跟蹤評價，只是權重分值標準重點側重于政策績效實現情況。

五、政策績效評價指標和權重

根據上述政策績效評價（估）內容和指標構成要件，可設計符合政策績效特點和政策實施要求的事前、事中、事后政策績效評價共性指標體系。

在權重設置中，分別按政策事前、事中、事后評（估）價環節設定。

政策績效事前評估指標權重設置：政策制定指標60分，政策績效目標指標40分，二級、三級指標按照上述7個方面內容分解設定，其分值在上一級指標權重范圍內，按指標的重要性原則設置權重。

政策績效跟蹤（事中）評價指標權重設置：政策制定指標20分，政策實施指標40分，政策績效指標40分，二級、三級指標分值在上一級指標權重范圍內，按指標的重要性原則設置權重。

政策績效事后評價指標權重設置：政策制定指標15分，政策實施指標35分，政策績效指標50分，二級、三級指標分值在上一級指標權重范圍內，按指標的重要性原則設置權重。

六、政策績效評價原則

政策績效評價應遵循客觀性原則，公開、公平和公正性原則，重要性原則，結果導向原則。

七、政策績效評價方法

政策績效評價必須根據政策項目績效評價指標體系，選取和運用科學合理的方法，才能真實準確地評價出政策績效，得出科學合理的評價結論意見。在實際進行政策績效評價時，基本可采用查證詢問法、因素法、比較法、成本效益法、問卷調查法和公眾評判法等方法，這些評價方法的選用應根據評價對象的具體情況和評價政策時效情況來確定，項目組必須采取一種或者多種方法相結合，靈活運用。

八、政策績效評價依據

政策績效評價的主要依據包括：1.與政策評價相關的國家和地方相關法律、法規和規章制度；2.與政策評價相關的政策制定及申報的各項基礎資料和指南，政策預算相關的資金管理辦法、財務制度和實施細則等；3.與政策評價相關的部門崗位職責、工作職能、年度工作計劃、中長期發展規劃、部門中期規劃情況；4.在政策實施過程中的相關配套管理制度、文件等；5.財政部門核定的政策預算部門（單位）相關的預算、決算和財務會計核算資料等；6.與政策相關的標桿資料、標準資料；7.與政策效果相關的各項書面材料；8.符合政策評價指標表中取得的系列評價依據資料。

九、政策績效評價程序

政策績效評價工作一般按照以下程序進行：1.根據業主委托，確定政策績效評價的項目名稱和項目對象及范圍；2.開展評價前調查，設計政策績效評價有關表格；3.下達政策績效評價通知，并要求被部門單位做好自評價，搞好有關資料收集準備；4.成立政策績效評價小組，確定績效評價工作人員；5.結合前期調查，制訂政策績效評價工作方案；6.進行現場評價實施，收集、整理、審核績效評價相關資料；搞好評價取證資料匯總，綜合分析并形成評價結論；7.按照委托要求，認真撰寫并及時高質提交政策績效評價報告；8.嚴格對照檔案管理制度標準要求，及時建好政策績效評價項目檔案。

十、政策績效評價結果

政策績效評價結果總體采取評級與評分相結合的形式。根據項目組評分情況，可將政策績效評價結果劃分為五個等級：得分在90分（含）至100分之間的為“優秀”，得分在80分（含）至89分之間的為“良好”，得分在70分（含）至79分之間的為“一般”，得分在60分（含）至69分之間的為“較差”，得分在60分以下的為“不合格”。得分結果，應在政策績效評價報告中予以列示。同時，根據評分結果情況，也可做出相應的定性結論：即“政策繼續執行還是政策適合，或者是政策需要完善還是一般或需要修訂，或者政策清理退出”，項目組根據評價情況選擇確定。