基礎教育生均經費支出水平及結構的宏觀分析

秦東升 胡臣瑤 張婷 蔣文浩 余杰

摘要：2006年以來，隨著中國不斷擴大基礎教育辦學規模、招生數量;不斷改善辦學條件、提升教育教學質量，教育經費支出規模逐年快速增長，如何使教育經費支出更加合理、公平、高效顯得十分重要。基于相關研究成果主要聚焦于研究中國某一地區教育經費支出結構，相對而言缺少整體性和全面性情況，本研究根據教育經費“三分法”，運用時間序列和聚類分析方法對比研究2006-2015年中國與OECD國家基礎教育經費生均支出水平、支出的特點和規律。研究發現與OECD國家平均水平相比，中國基礎教育生均支出較低但差距逐年縮小，支出結構不穩定，人員經費占比過低等特點。據此提出加大教育經費投入，不斷提高生均教育經費支出;優化經費支出結構，注重內涵建設;根據自身特點合理選擇基礎教育經費支出結構借鑒對象等政策建議。

關鍵詞：OECD 人員經費支出 運轉經費支出 資本性支出 生均支出

一、引言

自從人力資本理論誕生以來，無論是發達國家還是發展中國家，發展教育已經成為國家建設的重中之重[1]。中國作為世界教育大國，教育體制改革和教育事業發展更是重中之重。黨的十九大提出奮力譜寫建設教育強國的時代新篇章，切實提高教育保障水平。要想加快教育發展進程，就需要加大教育經費投入，提高經費使用效益。在教育經費投入總量有限的情況下，如何利用有限的教育資金意義重大。[2]

縱觀世界各國，由于基本國情、教育文化、教育發展戰略等不同，各國的教育經費支出水平、支出結構呈現不同的特點。其中，OECD國家教育普遍比較發達，教育現代化水平高，雖然教育發展水平和路徑有所不同，中國教育現代化之路仍需要學習借鑒國外先進的理念和管理經驗。教育經費是教育發展的先決條件，現代化的教育發展需要現代化的教育經費配置作為支撐，OECD國家教育經費的配置規律及路徑變遷值得我們借鑒。

本研究基于OECD教育概覽和中國教育經費統計年鑒公開數據，采用聚類分析、時間序列比較分析等方法，對中國和OECD國家教育經費基于人員支出、運轉經費支出、資本性支出的“三分法”結構進行對比分析，以期發現OECD國家基礎教育經費配置特點，為我國基礎教育經費優化配置決策提供政策參考。

研究范圍方面，本研究按照OECD統計口徑，將中國小學教育界定為初等教育、初中教育和高中教育界定為中等教育，統稱為基礎教育。分析指標方面，OECD數據將教育支出劃分為運轉經費支出與資本性支出，中國教育經費統計年鑒將教育支出劃分為事業性支出與資本性支出，為使統計口徑一致，本研究將OECD數據中的運轉經費支出中的人員薪酬與中國事業性支出個人部分扣除獎助學金后的支出相對應，作為本研究中的“人員經費支出”;將OECD數據中的運轉經費支出扣除人員薪酬后的支出與中國事業性支出中的獎助學金和商品服務支出相對應，作為本研究中的“運轉經費支出”;將OECD數據中的資本性支出與中國事業性支出中的其他資本性支出和資本性支出相對應，作為本研究中的“資本性支出”。

本研究采用的數據資料來自《中國教育經費統計年鑒》（2006-2016）和《Education at a Glance—OECDINDICATORS》（2006-2016）[3]。為排除物價變動因素影響，本研究將所有生均支出絕對值調至以2006年為基年的不變價格。

二、中國生均支出與OECD的差距持續縮小但仍然較大

研究教育經費支出水平和結構，分析中國教育經費配置的變化趨勢及特點，從教育經費生均支出絕對值的角度，揭示中國與OECD在經費配置方面的差異，可以為制定中國生均支出標準提供參考。2006-2014年期間，中國初等教育教育和中等教育生均經費支出及生均人員經費支出、生均運轉經費支出、生均資本性支出以不變美元價計算的絕對金額分別如表一、表二所示。

從上表可以看出，中國初等教育和中等教育生均教育經費支出及其各部分均呈現快速增長趨勢。其中初等教育生均經費與OECD的差距由2006年的24.20倍縮小到2014年的5.69倍，同期生均人員經費支出、運轉經費支出、資本性支出比例分別由24.47倍、26.24倍、19.78倍縮小到6.67倍、6.22倍、2.24倍;中等教育生均經費與OECD的差距由2006年的13.10倍縮小到2014年的4.59倍，同期生均人員經費支出、運轉經費支出、資本性支出比例分別由15.15倍、8.87倍、11.64倍縮小到6.07倍、4.46倍、1.34倍。

分析中國生均經費快速增長原因，一方面得益于多年持續高速的經濟增長，另一方面得益于國家將教育作為國之大計，黨之大計，持續落實教育經費投入“三個增長”、“兩個只增不減” 和一個百分點等投入政策，保障了教育經費支出水平與OECD差距的持續縮小。其中，初等教育比中等教育增長更快，主要歸因于2006年開始落實開始實施農村義務教育經費保障新機制改革;生均資本性支出、生均運轉經費支出比生均人員支出增長更快，主要歸因于各層次教育入學率提高、農村中小學寄宿制改造工程等剛性需求帶來的對辦學條件和基礎設施投資的拉動效應。

三、教育經費支出結構演進趨勢分析

（一）OECD國家教育經費支出結構比中國穩定，人員經費支出占比比中國高

教育經費支出結構反映經費的開支用途及其各部分占比，通過分析支出結構，可以反映教育經費的開支重點和教育發展的大體階段，一般地考慮，處于成熟階段的教育各部分開支占比相對穩定且有一定的規律可循，處于擴張階段的教育因為受教育人口持續增長、經費有限而開支需求大等因素影響，各發展階段經費支出的重點不同，從而呈現出經費開支結構不穩定、波動性強的特點。2006-2015年中國和OECD基礎教育經費開支結構如圖一和圖二所示。

初等教育：如圖一所示，OECD國家呈現人員經費支出比例高、資本性支出比例低，各年各部分比例十分穩定的特點。從2006到2015年平均看，人員經費支出、運轉性支出、和資本性支出占比為72.73：19.12：8.15，各年各部分內部之間占比波動不超過2個百分點。中國初等教育經費呈現出資本性支出占比高、人員經費占比較低，波動性強的總特點。2006-2015年各部分平均支出中人員經費支出：運轉經費支出：資本性支出為65.95：17.04：17.01，且各年之間人員經費和資本性支出經費波動性較大，人員經費支出最高年份比最低年份高出11.34個百分點，資本性支出最高年份比最低年份高出17.44個百分點，人員經費支出與資本性支出之間呈現比較顯著的負相關關系;運轉經費支出相對比較穩定，最高年份比最低年份高出1.9個百分點。

中等教育：如圖二所示，與初等教育相似，OECD呈現人員經費支出比例高、資本性支出比例低，各年各部分比例十分穩定的特點。從2006年到2014年平均看，人員支出、運轉性支出、和資本性支出占比為72.22：20.27：7.51，各部分內部各年之間占比波動不超過3個百分點。中國中等教育經費呈現出資本性支出經費占比高、人員經費占比較低，波動性強的總特點，且這種趨勢比初等教育更甚。2006-2014年各部分平均支出結構人員經費支出：運轉經費支出：資本性支出為54.45：21.34：24.20，且各年之間人員經費、資本性支出經費和運轉性經費波動性較大，人員支出最高年份比最低年份高出12.53個百分點，資本性最高年份比最低年份高出21.67個百分點，運轉性支出最高年份比最低年份高出9.09個百分點。

對比初等教育和中等教育，發現在教育總經費不斷增長的情況下，資本性支出占比呈持續增長、人員經費支出占比呈持續下降的趨勢。

（二）影響基礎教育人員經費支出水平的因素分析

從前述分析看到，中國基礎教育階段人員經費支出的配置情況與OECD國家之間還存在著一定的差距，因此有必要對人員經費支出進行因素分析，為優化經費支出結構提供參考。

1.受勞動力比價體系的制約，中國及OECD國家教師薪酬差異較大，但各國內部教師薪酬與人均收入比值保持相對穩定。雖然各國的勞動力市場、教師工資結構以及激勵機制不同，但將教師平均工資與人均國民收入相比較，可以發現教師工資是否有改革空間，從而調整和完善教育經費支出結構。如表三所示，可以發現教師年均薪酬與人均國民收入之間存在差距，除個別年份外，各國初等教育教師薪酬均低于中等教育教師薪酬。從2011—2016年國際數據可以了解到，OECD國家內部各年教師人均薪酬與人均國民收入比值基本保持穩定，但各國存在差異。美國、英國、愛沙尼亞基礎教育教師人均薪酬大多數年份低于人均國民收入，而德國、澳大利亞、以色列教師地位相當高，基礎教育教師人均薪酬均高于人均國民收入，并且以色列教師工資高出人均國民收入約4.5倍，挪威約7倍。從2006—2011年中國數據可以發現，中國與澳大利亞、德國類似，均表現為教師人均薪酬高于人均國民收入，但差距不大。

2.中國基礎教育生師比偏高，拉低了人員經費支出占比。如上述分析可知，中國在人員經費占比與OECD平均水平還存在一定差距，而生師比這一因素在一定程度上影響人員經費支出占比。如表四所示，2011-2016年，各國各年的生師比波動較小，但是差距較大。如奧地利、拉脫維亞、意大利、愛沙尼亞初等教育生師比均值分別為12、11、12、13，中等教育生師比均值分別為9、9、12、12;中國、美國、日本、韓國初等教育生師比均值分別17、15、17、18，中等教育生師比均值分別為15、15、13、16;智利、墨西哥初等教育生師比均值分別22、28，中等教育生師比均值分別為24、29;OECD平均初等教育、中等教育生師比均值分別為15、13，可以看到與OECD國家相比中國的生師比略高。根據“教師人均薪酬=生均教師薪酬*生師比”公式，可知偏高的生師比拉低了中國人員經費支出占比。

四、教育經費支出結構聚類分析

聚類分析的目標是根據每一類支出要素相對水平所做的進一步分類，便于為教育經費資源配置提供參考坐標。本研究運用SPSS統計應用軟件中的聚類分析方法，將2006-2015年中國、OECD國家基礎教育人員經費支出、運轉經費支出、資本性支出占支出總量的比例均值分為三個等級。

（一）人員經費支出占比的聚類分析

2006-2015年中國、OECD國家基礎教育人員經費支出占比聚類結果如表5所示，第一級以比利時、墨西哥、愛爾蘭等國家為代表，該等級的國家人員經費支出占支出總量的比例最高，均在76%以上，但是處于該水平的國家較少;第二級以美國、澳大利亞、日本、英國、法國、德國等國家為代表，OECD國家中大部分國家處于該等級，與其他國家相比，該等級的國家人員經費支出占支出總量的比例處于中等水平，均處于在OECD平均值72%左右;第三級以中國、韓國、加拿大等國家為代表，與其他國家相比，該等級的國家人員經費支出占支出總量的比例較低，平均為58%，均低于OECD平均值。

（二）運轉經費支出占比的聚類分析

2006-2015年中國、OECD國家基礎教育運轉經費支出占比聚類結果如表6所示，第一級以韓國、奧地利、芬蘭等國家為代表，與其他國家相比，該等級的國家運轉經費支出占比較高，該比例在27%左右，高于OECD平均值（21%），但是處于該水平的國家較少;第二級以英國、中國、美國、法國等國家為代表，OECD國家中大部分國家處于該等級，與其他國家相比，該等級的國家運轉經費支出占比處于中等水平，均處于在OECD平均值左右;第三級以日本、德國、加拿大等國家為代表，與其他國家相比，該等級的國家運轉經費支出占比較低，平均為15%左右，均低于OECD平均值。

（三）資本性支出占支出總量比例的聚類分析

2006-2015年中國、OECD國家基礎教育資本性支出占比聚類結果如表7所示，第一級以中國、日本等國家為代表，與其他國家相比，該等級的國家資本性支出占支出總量的比例相對較高，該比例平均在15%左右，高于OECD平均值（7%），但是處于該水平的國家最少;第二級以德國、法國、美國、韓國、意大利、英國等國家為代表，OECD國家中大部分國家處于該等級，與其他國家相比，該等級的資本性支出占比處于中等水平，均處于在OECD平均值左右;第三級以奧地利、葡萄牙等國家為代表，與其他國家相比，該等級的資本性支出占支出總量的比例較低，平均為3%左右，均低于OECD平均值。

從聚類的整體結果看，“三分法”支出結構中，人員支出占比高的，在運轉經費和資本性支出聚類中就處于較低的等級。理論上，三種支出結構中可以組合成高人員支出低運轉支出、高人員支出低資本性支出、低人員支出高運轉經費支出、低人員支出高資本性支出、適中型支出結構等類型，各國選擇哪種類型首先與本國基礎教育發展階段相聯系，教育發展成熟的國家，存量教育設備設施完善，支出結構就體現為人員支出高、資本性支出低、運轉經費適中的特點;教育發展水平低的國家，教育經費短缺，有限的資金首先用于滿足人員支出需要，經費支出結構也可能體現出發達國家才有的經費支出結構特征，或者更甚;教育處于快速發展階段的國家，由于基礎教育就學人口和受教育年限的不斷增長，對教學設備設施、硬件和軟件的競爭性需求需要教育經費配置階段性偏重于資本性開支和運轉性開支，人員支出的增長空間就受到一定的影響。其次，各國選擇基礎教育經費的支出結構與本國教育競爭戰略、教育文化、人力資源政策等也有密切的關系，同樣是OECD教育發達國家的日本和韓國，都特別注重辦學軟硬件投入。因此OECD國家基礎教育普遍呈現出資本性支出占比高的特點。