新時代精準扶貧立法保障研究

曾文忠 王明明

摘要：從構(gòu)建法律制度的角度細致地分析了我國精準扶貧的法治現(xiàn)狀，總結(jié)出當前存在的三個問題，包括精準扶貧立法不完善，立法層級偏低;精準扶貧過程監(jiān)督管理不到位;扶貧資金管理不合理，缺乏法律保障。進而從立法層面積極建言獻策，指出應(yīng)制定完備的精準扶貧法律制度、實現(xiàn)全方面監(jiān)督、構(gòu)建專門的扶貧資金使用制度，從而推動精準扶貧項目的全面收官。

關(guān)鍵詞：精準扶貧 法治化 扶貧資金 受扶對象

中圖分類號：D922.1 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2020）04-0046-02

貧困概念的本質(zhì)內(nèi)涵是一個不斷探索、不斷豐富的過程，包括收入貧困、發(fā)展能力貧困、權(quán)利貧困等。扶貧是“救濟”與“幫扶”的結(jié)合，精準扶貧是根據(jù)不同貧困區(qū)域的環(huán)境，對扶貧對象進行精準識別，然后針對不同的致貧原因，采取特定手段精準幫扶，從而達到精準脫貧的最終效果，這需要全社會的共同努力。隨著我國第六個“扶貧日”的開展，扶貧法律制度得到不斷完善，政府部門著手整頓制定一系列法律性政策，使扶貧工作有了相應(yīng)的法律依據(jù)。

一、我國精準扶貧立法現(xiàn)狀

我國政府自20世紀70年代起就致力于扶貧開發(fā)項目，習(xí)近平總書記于2013年11月在湖南湘西考察時首次提出精準扶貧的概念。扶貧是“救濟”與“幫扶”的結(jié)合，主要包括精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核四個方面[1]。隨著精準扶貧的不斷深化，我國農(nóng)村貧困人口由2012年的9899萬人減少到2018年底的1660萬人，6年來連續(xù)超額完成千萬減貧任務(wù)，貧困發(fā)生率減少到1.7%，取得了輝煌成就。但截至目前，我國的扶貧立法仍處于起步階段。據(jù)統(tǒng)計，我國目前與扶貧有關(guān)的中央法規(guī)司法解釋合計353部，包括行政法規(guī)29部，司法解釋3部，部門規(guī)章278部，團體規(guī)定27部，行業(yè)規(guī)定16部[2]。盡管我國于2004年曾提出過“扶貧法”的議案，但至今都未真正出臺。我國精準扶貧法治現(xiàn)狀不容樂觀，而解決貧困問題的根本舉措在于規(guī)范扶貧，實現(xiàn)扶貧法治化。依法治國，首先是依法行政，精準扶貧是依法行政的一部分，因而扶貧工作更應(yīng)法治化。

二、我國精準扶貧過程中存在的問題

1.精準扶貧立法不完善，立法層級偏低

我國的扶貧項目已經(jīng)開展幾十年，扶貧政策也不斷調(diào)整，但至今都未出臺一部全國適用的扶貧開發(fā)法，因此，對扶貧開發(fā)行為的性質(zhì)定位、開發(fā)對象、開發(fā)主體、開發(fā)類別、開發(fā)模式等權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任都沒有明確的法律依據(jù)和和界定。大部分相關(guān)規(guī)定都散見于其他法律法規(guī)中，主要包括《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《社會救助暫行辦法》《財政專項扶貧資金管理辦法》等。從目前的立法現(xiàn)狀來看，我國至今都未出臺中央層面的統(tǒng)一適用的專門性扶貧法，大多數(shù)均為政策、規(guī)章層次的形形色色的“意見”、通知等，且即使出現(xiàn)專門的扶貧地方性法規(guī)，也具有極濃厚的行政色彩，各地方法規(guī)之間極易產(chǎn)生沖突，不利于保證扶貧政策的連貫性及各地區(qū)之間的合作，這些都會影響到精準扶貧的管理，進而影響精準扶貧的效果。

2.精準扶貧過程監(jiān)督管理不到位

建立一套健全的法律監(jiān)督和制約機制是實現(xiàn)精準扶貧法治建設(shè)的必然之舉。權(quán)力濫用在精準扶貧過程中屢屢出現(xiàn)，因而加強對精準扶貧過程的監(jiān)督迫在眉睫。加強監(jiān)督有利于提高政府工作人員的自我約束力、保護貧困者的合法權(quán)益，以此減少貪污受賄利己問題的出現(xiàn)。

我國現(xiàn)有的地方扶貧條例中涉及的監(jiān)督管理內(nèi)容不完善，機制松懈，虛設(shè)現(xiàn)象嚴重，且大多數(shù)為行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，包庇現(xiàn)象嚴重，監(jiān)督效力因此減半。同時，由于精準扶貧立法不完善，上位法在精準扶貧監(jiān)督方面欠缺，使得扶貧主體對扶貧方面的行政監(jiān)督也缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致監(jiān)督問責(zé)沒有相應(yīng)的法律依據(jù)。貧困主體與精準扶貧息息相關(guān)，貧困主體是精準扶貧項目的直接受益者，因而若選擇其作為監(jiān)督主體，將盡心盡力維護自己的權(quán)益，效果事半功倍。但貧困主體作為社會監(jiān)督的一部分并沒有受到足夠的重視。既是因貧困者自身法治知識、維權(quán)意識欠缺、法治思維未養(yǎng)成，也是因扶貧法律體系不完備，導(dǎo)致監(jiān)督問責(zé)相關(guān)規(guī)定模糊、效力低等弊端。

3.扶貧資金管理不合理，缺乏法律保障

扶貧過程中最重要的環(huán)節(jié)是扶貧款的使用，因此，在立法層面建立扶貧資金科學(xué)有效的管理體系格外重要。在農(nóng)村扶貧開發(fā)工作中，扶貧資金的監(jiān)管存在著很多隱患和漏洞，導(dǎo)致扶貧資金的投放出現(xiàn)問題，扶貧資金的使用效率降低[3]。扶貧資金使用不合理表現(xiàn)最突出的三點是撥付遲緩、套取挪用、更改使用范圍。扶貧資金撥付遲緩直接影響扶貧資金的使用效率，導(dǎo)致扶貧項目無法按時啟動。當扶貧資金沒有批下來、項目又急需于開始時，就會產(chǎn)生扶貧資金的挪用問題，或?qū)⒎鲐氋Y金用于發(fā)放單位職工的各種補貼，或?qū)⒂糜诮ㄔO(shè)其他項目，彌補當前項目的資金短缺等。這些原因都會導(dǎo)致扶貧資金使用不當，進而影響扶貧項目的開展。因此，必須依法嚴控扶貧資金的使用。

三、應(yīng)對扶貧困境的對策

1.制定完備的精準扶貧法律制度

構(gòu)建完備的扶貧立法制度的重要性不言而喻，因此，出臺一部在全國起統(tǒng)率作用的扶貧法規(guī)迫在眉睫。在內(nèi)容上，扶貧法應(yīng)從扶貧主體、扶貧對象、扶貧標準、方式、監(jiān)督、問責(zé)、公開等方面有明確規(guī)定，從而緩解地方扶貧法之間的沖突，為各省市的精準扶貧工作提供模范化的指導(dǎo)，摒棄地方法規(guī)在扶貧方面的行政色彩，實現(xiàn)扶貧政策的“法治化”。制定切實可行的扶貧執(zhí)行程序，防止扶貧過程中的貪污利己現(xiàn)象，嚴格按照既定的扶貧執(zhí)行程序保障扶貧實施過程公平公正，維護扶貧對象的合法權(quán)益。司法機關(guān)要嚴厲打擊在扶貧過程中出現(xiàn)的違法犯罪行為，既發(fā)揮制裁作用又發(fā)揮教育威懾作用。還應(yīng)規(guī)定扶貧主體權(quán)力約束機制，英國阿克頓勛爵說：“權(quán)力往往導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。”[4]應(yīng)制定細致的扶貧權(quán)力使用規(guī)范與限制，并設(shè)置對應(yīng)的責(zé)任追究制度，而對于扶貧中的合法行為要給予法律保護與支持。

2.實現(xiàn)全方面監(jiān)督

實現(xiàn)扶貧過程的全方面監(jiān)督，需要各層次、各方面的努力。如扶貧的最關(guān)鍵執(zhí)行主體——政府，不僅需要接受法律的監(jiān)督，政府各部門之間也應(yīng)建立相應(yīng)的“互監(jiān)互助”的制約模式。受扶主體因其切身利益與扶貧息息相關(guān)，會更細致、謹慎、全面地監(jiān)督扶貧的整個過程，維護自己的權(quán)益。司法機關(guān)通過司法途徑監(jiān)督政府扶貧過程，嚴厲打擊侵害受扶群眾的違法行為，切實做到公平公正司法，拓寬權(quán)利主體利益訴求渠道，保障貧困群眾的受扶權(quán)益。社會工作者與社會聯(lián)系緊密，能夠采用最恰當、最有效率的方式普及法律知識，有針對性地對受困群眾普及相關(guān)法律常識，使貧困群眾逐步樹立法律觀念、權(quán)利意識、平等意識和監(jiān)督意識。每個地區(qū)設(shè)置專門的扶貧項目監(jiān)管人，由其統(tǒng)籌監(jiān)管當?shù)胤鲐氻椖康膶嵤┣闆r，并對監(jiān)管人實行績效考核，有功則獎，有失必究。建立公眾監(jiān)督舉報制度，實現(xiàn)監(jiān)督的多元化，由此確保扶貧項目的公開透明、公平公正，贏得扶貧抗貧攻堅戰(zhàn)的勝利。

3.構(gòu)建專門的扶貧資金使用制度

從立法層面著手構(gòu)建扶貧資金使用制度，該制度應(yīng)詳細規(guī)定扶貧資金適用范圍、扶貧資金發(fā)放時間、扶貧資金申請程序、違法使用扶貧資金的懲處等內(nèi)容。另外專設(shè)一批人監(jiān)管、監(jiān)控、審核扶貧資金的申請、發(fā)放、使用等，發(fā)現(xiàn)問題立即采取行動調(diào)查，對違法行為要依法嚴懲。同時，各分管部門要互相監(jiān)督，避免內(nèi)部私自謀利謀權(quán)等違法現(xiàn)象的出現(xiàn)。應(yīng)規(guī)定合理時間回訪受扶對象，是否收到扶貧資金、是否為合格貧困群眾、是否已脫貧等。應(yīng)及時公開相關(guān)扶貧政策和規(guī)定，特別是在扶貧資金使用方面，更應(yīng)做到公開、透明，可利用現(xiàn)代化技術(shù)“大數(shù)據(jù)”監(jiān)督扶貧資金的使用情況，實施扶貧資金的專款專用及轉(zhuǎn)賬制度，從而實現(xiàn)扶貧過程的陽光化管理、規(guī)范化運行。扶貧資金的使用決定著扶貧效率，因而做好扶貧資金的監(jiān)管尤為關(guān)鍵，建立專門的扶貧資金使用制度刻不容緩。

四、結(jié)語

促進新時代精準扶貧立法保障刻不容緩。精準扶貧的關(guān)鍵在“精”、重點在“準”。然而，我國精準扶貧工作普遍存在著扶貧精準度不夠，受扶對象扶助不足，扶貧主體行為利己化，扶貧法律制度不健全，缺乏規(guī)范化操作等現(xiàn)象，這些因素大大制約了我國精準扶貧的步伐，影響著我國精準扶貧的質(zhì)量和效率。要全面解決“兩不愁三保障”突出問題，集中全社會力量攻克深度貧困堡壘，確保完成每年減少1000萬以上貧困人口的任務(wù)，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)全面小康。

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責(zé)任編輯：孫瑤