關于黨建引領上海社會治理的思考

嚴愛云

[摘? 要]黨建引領社會治理是城市工作落實黨的全面領導的必然選擇;是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的內在要求;是踐行以人民為中心發展觀的重要保障。從組織引領、內涵引領、價值引領、路徑引領四方面，梳理總結上海堅持黨建引領社會治理的實踐經驗。從理念、制度、著力點、手段方面提出進一步加強黨建引領上海社會治理的思考。

[關鍵詞] 黨的建設;引領;社會治理

[中圖分類號]? D26/D699? ? [文獻標識碼]? A? ?[文章編號]? 1009-928X（2020）03-0007-06

黨的十九大報告指出，在統攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想中，起決定性作用的是新時代黨的建設新的偉大工程。加強黨對城市社會治理工作的領導，是推進社會治理體系和治理能力現代化的基本原則。黨的十九屆四中全會《決定》對“構建基層社會治理新格局”[1]作出部署，為加強和創新基層社會治理提供了科學指引。改革開放特別是黨的十八大以來，各地在實踐中對黨建引領城市社會治理作了大量探索創新，成效卓著，積累了豐富經驗。新時代繼續探索符合城市特點和規律的社會治理新路，既是關系經濟社會發展的重大問題，也是關系黨的執政能力和執政水平提升的重要命題。因此， 必須堅持黨建引領，進一步探索新模式，開辟新路徑，以黨的建設貫穿社會治理、保障社會治理、引領社會治理，不斷提高黨的城市治理能力和治理水平。

一、深刻認識黨建引領社會治理的重要意義

（一）黨建引領社會治理是城市工作落實黨的全面領導的必然選擇。黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，我國社會主義事業的成功離不開中國共產黨強大的組織能力和卓越的治理能力。習近平總書記指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，是最高的政治領導力量?！盵2]在參與現代國家治理的諸要素——市場、社會、國家和政黨中，中國共產黨無疑應處于領導地位。城市是中國各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方。隨著我國城市化進程快速推進，全國80%以上的經濟總量產生于城市、50%以上的人口生活在城市，城市工作已成為各級黨委工作的主要陣地之一。2018年，我國常住人口超過1000萬的超大城市已有7座，約占全國總人口的9%，全國GDP總量的18.55%。隨著京津冀、粵港澳、長三角等聯動性愈發緊密，具有區域影響力的超大城市社會治理水平直接決定了新時代我國經濟社會現代化的發展進程。中共中央時隔37年后于2015年再次召開的中央城市工作會議，對處于發展轉折期的中國城市建設和社會治理提出了新的“路線圖”，也對城市黨建工作提出了新的要求和任務。黨的十九屆四中全會《決定》提出堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，強調“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[3]，這體現了我們黨社會治理理念的升華和對社會治理規律認識的深化。黨建引領社會治理，就是要讓城市社會治理各相關權力主體責任主體在黨的領導下各司其職、相互配合、協同推進，從而堅持正確方向、形成治理合力，最大限度地發揮中國特色社會主義制度整合社會各方資源、集中力量辦大事的獨特優勢。因此，各級黨組織應提高思想站位，從鞏固黨的領導地位和執政地位的高度，加強黨建引領社會治理，堅持黨的全面領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。

（二）黨建引領社會治理是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的內在要求。改革開放以來，中國政治經濟社會領域發生巨大變化，隨著經濟的快速發展和社會收入狀況的大幅度改變，中國社會矛盾和社會問題日益凸顯，其表現形式也在不斷改變。2002年黨的十六大把社會管理和社會管理創新放在構建社會主義和諧社會的國家戰略高度提出。2013年黨的十八屆三中全會把國家治理現代化定為全面深化改革的總目標之一，并首次使用社會治理概念，實現從社會管理到社會治理的重要轉變。黨的十九屆四中全會《決定》提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標。推進國家治理體系和治理能力現代化，是要使黨領導下管理國家的各方面制度更加科學、完善，實現黨、國家和社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，使中國特色社會主義制度更加成熟更加定型。國家治理是一項涉及多主體、多領域的系統工程，黨的領導是搞好國家治理的根本保證。我們黨執政以來，黨的建設很重要一個方面就是通過適應國家與社會的發展，實現自身組織的創新與發展，推動國家與社會的有效治理，從而為黨的有效領導提供治理基礎。黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出了全面部署。社會治理是國家治理的重要內容。統籌考慮和總體設計城市黨建工作，加強和改善黨建引領社會治理的體制機制，對于提高黨的城市社會治理能力，把中國特色社會主義制度優勢轉化為治理效能、以治理效能彰顯制度優勢至關重要。在各級黨組織統一領導下，處理好多元共治與黨的領導的關系，暢通各種利益要求和訴求進入決策程序的渠道，建立健全人民群眾參與各層次管理和治理的機制，可以廣泛凝聚全社會推進改革發展的智慧和力量，形成強大合力，使國家治理具有堅實的民意基礎和社會基礎，從而不斷提升國家治理效能。

（三）黨建引領社會治理是踐行以人民為中心發展觀的重要保障。為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興，是中國共產黨人的初心和使命。黨的十八屆五中全會首次提出以人民為中心的發展思想，這是我們黨全心全意為人民服務根本宗旨的體現。城市的核心是人，因此社會治理應始終堅持以人為本，把尊重人的價值，滿足人的需要，維護人的權利，實現人的理想作為出發點和歸宿點。我國經濟社會經歷改革開放40多年的深刻調整和巨大變化后，日益呈現出主體多元、利益多元、價值多元等特點。在全面建成小康社會后，一方面，人民對物質文化生活會提出更高要求，在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面要求也日益增長。另一方面，我國面臨世界百年未有之大變局，自身發展正進入增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加階段。經濟下行壓力與各類社會矛盾消解壓力交錯。在此背景下，加強黨建引領社會治理，才能更好貫徹以人民為中心的新發展理念，把維護社會公平正義作為社會治理變革的重要方向，在推動發展、改善民生、維護秩序、促進和諧過程中，樹牢大局意識，引領社會健康發展。以黨建引領社會治理，注重服務群眾，始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨的核心價值，激發全體人民的積極性、主動性、創造性，才能始終保持黨同人民群眾的血肉聯系，不斷增強黨的執政之基。

二、上海堅持黨建引領社會治理的實踐經驗

近年來，全國各地按照黨中央的部署，不斷深化黨建引領社會治理，持續推進體制機制、組織設置、方式方法創新，大力提升政治功能和組織力，夯實執政基礎，各自在社會治理領域創造了新鮮經驗和顯著成效。上海是我國城市化進程最前沿的地區，肩負著改革開放先行先試為全國取得可復制可推廣經驗的使命。從解放初的500多萬城市人口，到1978年的常住人口1104萬，發展到2018年常住人口近2424萬人。上海如何走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子，同樣是黨中央和習近平總書記的殷殷囑托和期盼。上海始終堅持黨建引領社會治理，努力構建既激發多元治理主體的活力，又實現社會整體有序發展的、共建共治共享的社會治理新格局，確保了上海經濟社會長期健康協調發展。下面以上海實踐為例，從組織引領、內涵引領、價值引領、路徑引領四方面，來看黨建對社會治理所發揮的引領作用。

（一）創新社會治理體制機制，加強黨建組織引領。多年來，上海遵循“上層抓合力，基層抓活力”的原則，不斷探索改革和完善領導體制和工作機制，推進“總攬全局、協調各方”的領導格局的形成和發展。探索建立完善“兩級政府、三級管理、四級網絡”和“條塊結合、以塊為主”的城市管理體制，把社區黨建作為社區管理和建設的核心。黨的十八大以來，習近平總書記連續五年在參加全國人大上海代表團審議時，對上海加強黨的建設和社會治理提出明確要求，深刻指出：“創新社會治理、加強基層建設，核心是人、重心在城鄉社區、關鍵是體制創新?！盵4]上海牢牢把握堅持黨的領導這一根本，加快推進以加強基層建設為重點的社會治理體系和治理能力的現代化。堅持系統謀劃、上下貫通，構建城市基層黨建四級聯動體系。市委把方向、管全局、抓大事，加強總體謀劃、統籌協調、改革創新和督促檢查。區委是“一線指揮部”，履行第一責任，負責整體布局和指揮協調。街道黨工委是“龍頭”，履行直接責任，負責統籌推進和抓好落實。居民區等基層黨組織是“戰斗堡壘”，履行具體責任，團結帶領黨員群眾積極參與基層社區治理。著力深化街道黨政機構和行政管理體制改革，街道基本職能向“公共管理、公共服務、公共安全”轉移，按照“6+2”架構，使街道機構設置從“向上對口”轉變為“向下對應”，強化了街道抓黨建、抓治理、抓服務的核心職能。依托四級組織體系、責任體系、制度體系，把繡花一樣精準精細的工作要求落實到城市社會治理的各個層面，實現有機銜接、有序推進、有效運轉。充分發揮各級黨組織的引領作用，引入更多社會主體加入城市社會治理實踐中。通過基層民主自治建設，完善民生需求的精準化收集機制、公共服務的集約化供給機制、社會矛盾的社會化調處機制和群眾滿意度的閉環反饋機制，成功實現將社會穩定和社會治理體系納入到社區民生服務體系之中。用黨的政治優勢、組織優勢有效整合政府、市場、社會等各方面力量，形成共建共治良好局面。

（二）聚焦社會治理難點弱點，加強黨建內涵引領。習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！盵5]城鄉社區在基層治理中的重心地位和兜底作用日益明顯，黨建引領基層社會治理的任務十分繁重。創新社會治理加強基層建設，離不開一支堅強有力的基層社區工作者隊伍，也離不開必要的財力保障。上海加強黨建引領社會治理，著力夯實城市基層黨組織，堅持工作重心下沉，骨干力量下沉，物質支撐下沉，責權利對稱下沉。構建“條圍繞塊轉、機關圍著基層轉、基層圍著群眾轉”機制，加強以服務基層為導向的考核評議，鼓勵優秀人才往基層集聚，資源配置為基層提供強有力支撐。著力抓好黨支部書記、職業化黨務工作者和黨建工作志愿者三支隊伍建設，選優建強基層黨組織帶頭人隊伍。堅持書記抓、抓書記，將居民區書記納入全市干部、人才隊伍建設總體規劃，通過基層選拔一批、社會選優一批、組織選派一批，建設一支黨性強、能力強、改革意識強、服務意識強的帶頭人隊伍。針對基層干部隊伍能力素質水平的相對短板，依托黨校、實訓基地、書記工作室，實現書記培訓全覆蓋、立體式、常態化。構建職業化社區工作者體系，配套相應有尊嚴的薪酬體系，吸引高素質人才。加強陣地建設，所有街道建立社區黨建服務中心，延伸設立1萬多個基層黨建服務站點，每150至200家“兩新”組織配備1名專職黨群工作者，形成布局合理、功能配套的黨建服務網絡。構建職業化社區工作者體系。建立“三檔十八級”崗位等級序列;按照上年全市職工平均工資的1至1.4倍確定工資水平，形成動態調整、逐年增長的薪酬體系.基層崗位的含金量和吸引力明顯增強，到社區一線工作成為很多優秀人才的職業選擇。加強基層黨建和社會治理良性互動，聚焦社會治理的薄弱環節、老百姓所需所盼的難點痛點，把各部門支持社區的政策、投向社區的資金、面向社區的項目整合起來、統籌使用，實現人往基層走、錢往基層投、政策向基層傾斜。在社會治理攻難題、破瓶頸、補短板、惠民生的實踐中，能夠精準發力，取得黃浦江兩岸高質量貫通開放、“五違四必”區域環境綜合整治、道路交通違法行為整治、外環線內煙花爆竹“零燃放”、垃圾分類等成效，為實現國家治理體系和治理能力現代化提供厚實的基層基礎。

（三）堅守社會治理民本原則，加強黨建價值引領。習近平總書記對上海干部提出：“創新社會治理，要以最廣大人民根本利益為根本坐標，從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手，把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線。”[6]上海加強黨建引領社會治理工作，堅持問題導向，在利益格局深刻調整中兼顧不同群體的利益訴求，妥善協調和處理不同方面群眾的利益關切，努力做到親民有真感情，愛民有真措施，利民有真成效。在習近平總書記去過的上海中心大廈22層，陸家嘴金融城黨建服務中心不僅讓白領青年過上組織生活，還幫助解決吃飯難、出行難、看病難、社交難。上海堅持把準方向、激發活力，探索突破傳統體制的利益共享、責任共擔的新機制，全面強化黨建對自治共治德治法治的引領。強化黨建引領自治，健全以居民區黨組織為核心，居委會為主導，居民為主體，多方參與、良性互動的居民區治理架構，普遍推行黨組織主導的聽證會、協調會、評議會等社區“三會”制度。普陀、虹口等區的居民區黨組織引領居民自治協商，自籌資金加裝電梯，有效破解老舊小區“老大難”問題。強化黨建引領共治，落實街道黨工委領導下的社區代表會議和社區委員會制度，完善黨建引領的共治議題形成、項目實施、效果評估機制，出臺政策重點培育扶持生活服務、公益慈善、文體活動、專業調處等四類社區社會組織。靜安區等整合各方資源共同打造“美麗家園”。強化黨建引領德治，開展理想信念教育，推進群眾性精神文明創建活動、公民道德建設和家庭文明建設，為市民提供思想引領、精神力量和人文關懷。強化黨建引領法治，圍繞法治上海建設，倡導契約精神、規則理念、秩序意識，開展法律服務進社區活動，組織群眾制定并踐行社區公約、村規民約，推動社會治理在法治軌道上運行。上海積極推動基層黨建與基層社會治理深度融合，緊緊圍繞基層黨組織構建公共服務圈、群眾自治圈、社會共治圈，形成推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的良好態勢。

（四）融通社會治理各方資源，加強黨建路徑引領。習近平總書記在上海工作時明確提出構建“單位黨建、區域黨建、行業黨建互聯、互補、互動的基層黨建工作新格局”[7]的重要思路和要求，推進了上海區域化黨建機制和格局的形成。上海著力打造多層次、扁平化、融合式組織平臺，打破行政壁壘，把區域內關系互不隸屬、層級高低不同、領域多元多樣的各類黨組織連接起來，實現上下聯動、區域統籌、各方協同、資源整合、綜合施策、基層托底、共建共享。特別是在解決一系列單一主體力不從心、行政力量難以入手的問題上取得令人信服的成效，放大了社會治理實際效應。20世紀90年代以來，上海在扎實開展社區黨建的同時，針對新領域、新空間、新群體等社會治理盲區，充分發揮黨的強大資源動員能力，積極推進樓宇黨建、商業路段黨建、商業廣場黨建、專業市場黨建、工業園區黨建，推進組織覆蓋和有效融合，不斷提升黨在社會建設中的引領力、感召力和凝聚力。建立資源整合型黨建工作模式，積極探索以黨建聯建模式將黨的工作向工程建設覆蓋，推進一系列重大工程建設順利開展。經過10多年的探索，全市已經普遍建立區、街鎮、居村三級區域化黨建聯席會議，常態推出資源、需求、項目“三張清單”，年均實施區域化黨建項目1.6萬個，推動“同一屋檐下”的各類組織，在黨建融合、工作融合、感情融合中成為“一家人”。在長三角一體化黨建、毗鄰黨建、進博會黨建以及黨建引領物業治理、地鐵治理、空港建設、架空線入地等重點、難點工作中，推動不同層級、不同隸屬關系的黨組織和黨員的協同共進，實現社會各方面資源的有效整合，切實提升了社會治理效能。

三、進一步推進黨建引領上海社會治理的思考

2020年是決勝小康之年，上海要實現兩個百年目標，打造創新之城、人文之城、生態之城，面臨的考驗和壓力仍然十分艱巨，社會治理將在多方面、深層次面臨傳統和非傳統疊加的城市風險挑戰。黨的十九屆四中全會《決定》提出堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，強調完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。與黨在城市社會治理中所肩負的使命相比，黨的領導水平和執政水平、黨的組織建設情況和黨員干部素質、能力、作風，都還有不小差距。以往實踐雖取得有目共睹的工作效應，但無論在領導架構組織體制的覆蓋面和覆蓋質量上，還是應對新的矛盾、風險、博弈考驗的創新能力、資源統籌具體環節和引導力整體成效等方面，仍暴露出一些不足?？箵粜鹿诜窝滓咔榈膰谰窢幖日蔑@了黨的強大領導力，也暴露出防控風險、維護社會安全體制機制的薄弱環節和干部社會治理能力問題。上海要深入貫徹落實習近平總書記考察上海重要講話精神，不斷提高社會主義現代化國際大都市治理能力和治理水平，必須強化問題意識，進一步探索黨建引領社會治理創新。

（一）在理念上，堅持黨對一切工作的領導，全面性系統性整體性強化黨對社會治理的領導。實踐無數次雄辯地證明，黨的領導是做好黨和國家各項工作的根本保證，是戰勝一切困難和風險的“定海神針”。因此要充分發揮黨組織的核心領導作用，把黨的領導貫穿社會治理全過程。一是強化政治引領，牢固掌握宣傳輿論陣地，在國內外風云變幻中始終堅守“兩個維護”，及時準確宣傳習近平新時代中國特色社會主義思想和黨中央的各項決策部署，不斷夯實“四個自信”，增強團結一心的精神紐帶。二是強化組織引領，織密建強黨的組織體系，切實把黨的領導落實到社會的“神經末梢”。以提升基層黨組織組織力為重點，統籌推進機關、農村、社區、高校、“兩新”組織等各領域基層黨組織建設，充分發揮其在宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、教育管理黨員、團結帶領服務群眾等工作中的堅實力量，把黨組織的意圖有效轉變成各類組織參與城市基層社會治理的舉措、轉化為群眾的自覺行動。堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，提升干部隊伍精氣神，在危機時刻考驗干部，提升干部應對突發性公共事件的能力。三是強化工作引領，統籌推進城市綜合治理、市政市容、土地房屋拆遷安置、社會組織培育與管理、醫療衛生、食品安全、精準扶貧、社會保障、社會救助、勞動就業、教育、收入分配、流動人口和特殊群體管理服務、基層網格化管理、生態環境保護、公共安全、矛盾糾紛預防與處置、公共法律服務、社會信用體系、社會文明規范等領域，不斷創新社會管理治理的方式，在相互融合中實現相得益彰，在相互協同中增加綜合效能。從而全面提升黨在基層的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力。

（二）在制度上，創新完善共建共治共享的工作機制，進一步形成社會治理合力。把黨的領導落實到社會治理各領域各方面各環節，需要加強頂層設計，進一步理順基層黨組織體制，完善相關工作機制，切實形成統籌整合、協調各方的領導體制和組織體系。首先，要從體制上擴大城市黨建的覆蓋面，消除黨建工作的“空白地帶”。進一步打破黨內條塊分割，健全黨組織領導的自治、共治、德治、法治相結合的基層治理體系，著力形成統籌融合、上下聯動的黨建工作體制機制。其次，要充分發揮黨組織密切聯系群眾的引領作用，運用協商民主在社會治理創新中的獨特優勢，搭建各類社會主體對話與協商平臺，推進基層協商制度化。不斷完善政府、社會、市民廣泛、深度參與的社會參與體系，健全充滿活力的基層群眾自治制度，暢通群眾訴求表達和社區互助制度化渠道，保障公民對社會治理的知情權、參與權、決策權、管理權和監督權，激發公民依法參與治理與依法自治的積極性、主動性和創造性，真正實現城市共治共管、共建共享。第三，黨組織和黨員干部要更加注重運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。要強化基層法律服務體系建設，從體制機制上確保群眾各項權利得到保護、合法訴求得到公正對待，完善源頭預防、排查預警、多元化解機制，切實維護正常經濟社會秩序，從而推進國家治理能力和治理水平現代化。

（三）在著力點上，聚焦人民日益增長的美好生活需要，不斷提高各級黨組織和領導干部社會治理能力和水平。習近平總書記反復強調：“保障和改善民生沒有終點，只有連續不斷的新起點。”[8]讓城市更有溫度，更加宜居宜業，改革發展成果更多更公平惠及全市人民，是上海持續提升城市社會治理現代化水平的目標。為此必須始終堅持以人民為中心的發展思想，將一切為了人民、緊緊依靠人民貫穿社會治理全過程、各方面。針對多元化主體的不同公共需求和利益訴求，要扭住發展和民生難題，找準服務群眾的切入點和著力點，通過基層服務型黨組織建設來凝聚社會和整合社會，切實解決好群眾的操心事、憂心事。以黨建創新引領社會治理創新，要解決困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負、賦權、增能，少搞“一刀切”，使基層有職有權有物，激發基層創新擔當。以黨建創新引領社會治理創新，要不斷提升基層黨組織推動發展能力、服務協調能力、狠抓落實能力、化解風險能力，強化領導干部系統思維、整體思維、底線思維，致力提高市民文明素質，持續推進人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體建設，拓寬服務領域，推動服務力量重心下移、關口前移，增強民生保障供給水平，切實增強群眾的獲得感、幸福感、安全感，從而強化社會歸屬感和社會認同感，提升社會凝聚力，夯實黨在城市的執政基礎。