多維視角下云南少數(shù)民族地區(qū)韌性城市建設(shè)及對策研究

李瑞良，李 燕，沈 潔，扶 超

（云南大學建筑與規(guī)劃學院，云南 昆明 650000）

0 引言

2018年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的意見》，對城市安全運行與管理作出戰(zhàn)略部署。在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展從規(guī)模擴張向質(zhì)量提升階段轉(zhuǎn)變之際［1］，作為人類生存空間的城市面臨著日益多元化的“不確定性擾動”，既有地震、泥石流、城市內(nèi)澇、社會暴恐等“急性沖擊”，又有環(huán)境惡化、交通擁堵、失業(yè)率高、食品不安全、人口老齡化加劇等“慢性壓力”。無論是步入后城市化階段的西方發(fā)達國家還是城市化進程方興未艾的中國，城市的安全與可持續(xù)發(fā)展是實踐界和理論界共同關(guān)注的焦點，是事關(guān)國計民生、人民福祉和人類生存的重大問題［2］。

為有效防范化解城市重大安全風險，國內(nèi)外積極探尋促進城市可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)安全城市的新理念、新路徑。“韌性城市”正符合城市可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，成為建設(shè)安全城市的全新戰(zhàn)略選擇。同時，建設(shè)韌性城市既是新時代推動“平安城市”建設(shè)的重要抓手，又是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的題中應(yīng)有之義。

1 文獻綜述

1973年，加拿大生態(tài)學家霍林將“韌性”引入生態(tài)領(lǐng)域并提出“生態(tài)韌性”概念。此后，“韌性”理念被應(yīng)用于諸多領(lǐng)域，也為城市科學的研究提供了新思維、新視野［3］。

學者們關(guān)于“韌性城市”的研究聚焦于3個方面：一是對“韌性城市”基本概念、特征的描述性研究。Ahern［4］將韌性城市定義為“城市系統(tǒng)在吸收和緩沖擾動中優(yōu)化、重組系統(tǒng)結(jié)構(gòu)進而達到系統(tǒng)整體平穩(wěn)運行狀態(tài)”，并提出韌性城市5大特征；美國洛克菲勒基金會將韌性城市定義為“城市內(nèi)部的個人、社區(qū)、機構(gòu)、商業(yè)和系統(tǒng)所具有的，面對慢性壓力與嚴重沖擊都可以生存、適應(yīng)和正常發(fā)展的能力”［5］。二是韌性城市評價指標體系的構(gòu)建及城市韌性度的測評研究。劉嚴萍等［6］認為城市韌性體現(xiàn)在人、物、社會經(jīng)濟系統(tǒng)的敏感度、應(yīng)對力、交互度和成長度上，并主張以此為基礎(chǔ)構(gòu)建城市韌性評價指標體系；張明斗等［7］對中國30個省市區(qū)地級以上城市的韌性度進行綜合測評，實證分析并得出相應(yīng)結(jié)論。三是韌性城市的建設(shè)與實證研究。王曼琦等［8］以美國新奧爾良為例，總結(jié)梳理了其韌性城市建設(shè)的具體做法與實踐經(jīng)驗。隨著研究的深入，韌性城市也從理論探索延伸至具體實踐，如聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略（United Nations International Strategy for Disaster Reduction，UNISDR）提出的“讓城市具有韌性（making cities resilient）”競選計劃，四川成都加入該項計劃；洛克菲勒基金會也發(fā)起了“全球100韌性城市計劃（100 Resilient Cities）”，中國有4座城市入選該計劃。

綜上所述，國內(nèi)外學者對城市的安全與可持續(xù)發(fā)展給予了高度關(guān)注。然而，與西方發(fā)達國家相比，中國韌性城市理論研究與建設(shè)實踐尚處于起步階段。因此，在梳理相關(guān)文獻和評價云南省少數(shù)民族地區(qū)韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗并基于新時代的發(fā)展機遇和新型城鎮(zhèn)化的目標要求對民族地區(qū)塑造韌性城市進行多維度探討是本研究目的所在。

2 實證分析

2.1 研究區(qū)域及數(shù)據(jù)來源

2.1.1 云南少數(shù)民族地區(qū)概況

云南省下轄16個州/市。其中，少數(shù)民族自治州有8個。截至2018年年末，少數(shù)民族自治州人口有1 848.42萬人、生產(chǎn)總值5 777.53億元、土地面積19.37萬km2，分別占全省總?cè)丝诘?8.27%、生產(chǎn)總值的32.31%和土地總面積的49.15%。然而，特殊的地理位置和地形、地貌使少數(shù)民族地區(qū)地震、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)脆弱、環(huán)境承載力較低，集位置邊疆性、民族復雜性、經(jīng)濟落后性、生態(tài)脆弱性和江河上源性等特征于一體［9］，其安全韌性城市的建設(shè)對全省乃至整個西南地區(qū)均具有示范作用。

2.1.2 數(shù)據(jù)來源

文章數(shù)據(jù)來源于2010—2019年《云南省統(tǒng)計年鑒》和各地州歷年統(tǒng)計年鑒及《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

2.2 測度方法與過程

2.2.1 指標選取

從“城市經(jīng)濟韌性”“城市社會韌性”“城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性”“城市生態(tài)韌性”4個維度共選取12個指標，構(gòu)建云南少數(shù)民族地區(qū)韌性城市評價指標體系（如表1所示）。

表1 云南少數(shù)民族地區(qū)韌性城市評價指標及權(quán)重

2.2.2 數(shù)據(jù)的標準化

對以上指標進行無量綱化處理，以消除原始變量量綱的影響。具體如下：

對于數(shù)值越大越好的正向指標：

對于數(shù)值越小越好的負向指標：

2.2.3 確定指標權(quán)重

為避免主觀因素的影響，采用熵權(quán)法確定指標權(quán)重。具體計算步驟如下：

計算第j個指標下第i年指標值的比重Pij，公式如下：

計算第j項指標的信息熵值e，公式為：

2.2.4 計算城市韌性指數(shù)

運用線性加權(quán)法計算城市韌性指數(shù)W，公式為：

2.3 結(jié)果與分析

云南少數(shù)民族地區(qū)安全韌性水平的時序動態(tài)演化特征。

2.3.1 整體而言，少數(shù)民族地區(qū)城市安全韌性水平顯著提升

由圖1可知：10年間，8個少數(shù)民族地區(qū)城市韌性水平呈波浪式上升趨勢。城市綜合韌性指數(shù)的提升與其生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平等密不可分。近年來，民族地區(qū)依托豐富的自然、人文資源，大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，在促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時保護生態(tài)環(huán)境、推動綠色發(fā)展。

2.3.2 城市安全韌性水平差異較大

8個少數(shù)民族地區(qū)分布范圍較廣，地區(qū)間自然資源、人口、社會經(jīng)濟等差異明顯，城市安全韌性水平建設(shè)差異較大。2018年，怒江州城市安全韌性水平最高（0.37），而大理韌性水平最低（0.34），二者相差0.03。究其原因，獨特的自然環(huán)境使怒江州植被覆蓋率高（75.64%）、生物多樣性豐富，城市生態(tài)環(huán)境自身功能發(fā)揮較好。同時，憑借獨特的自然條件和區(qū)位優(yōu)勢，怒江發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)和外貿(mào)經(jīng)濟取得較大收益。

3 云南少數(shù)民族地區(qū)安全韌性城市建設(shè)中的問題討論

云南少數(shù)民族地區(qū)依托獨特的自然與人文資源，積極響應(yīng)國家戰(zhàn)略、推進生態(tài)文明建設(shè)，城市安全韌性水平總體向好發(fā)展。但也存在不足與短板，致使整個民族區(qū)域韌性城市建設(shè)地區(qū)間差異明顯，不利于整體水平的提升。

3.1 經(jīng)濟發(fā)展粗放，城市經(jīng)濟韌性尚待提高

長期以來，囿于經(jīng)濟發(fā)展滯后等原因，少數(shù)民族地方政府大力追求經(jīng)濟指標增長，創(chuàng)造條件吸引投資以帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。然而，其主要發(fā)展資源密集型產(chǎn)業(yè)且資源利用粗放、低效，導致資源開采過度與枯竭，人為破壞生態(tài)環(huán)境。以資源換取經(jīng)濟增長并對生產(chǎn)過程中的安全與可持續(xù)發(fā)展關(guān)注不足，導致城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展后勁不足，不利于城市的安全健康與可持續(xù)發(fā)展。

3.2 公眾參與積極性不高，城市社會韌性較低

圖1 云南省8個少數(shù)民族地州城市韌性綜合測度

韌性城市的建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要政府，企業(yè)，NGO，公眾等多元主體共同參與，以多元治理促進城市社會韌性的提升與建設(shè)。然而，云南少數(shù)民族地區(qū)民族多元復雜、風俗各異、經(jīng)濟差異明顯且公眾參與的法律制度不健全、積極性不高，市民“公共韌性”較弱，其韌性城市建設(shè)中社會韌性短板較為突出。

3.3 缺乏安全韌性城市建設(shè)的頂層設(shè)計與戰(zhàn)略引領(lǐng)

韌性城市建設(shè)需要有頂層設(shè)計，形成制度規(guī)范以確保建設(shè)的規(guī)范化、長效化。然而，云南少數(shù)民族地區(qū)尚未制定安全韌性城市建設(shè)的專項行動計劃，韌性城市建設(shè)缺乏戰(zhàn)略層面的指導。美國紐約在韌性城市建設(shè)中出臺《一個更強大，更有韌性的紐約》計劃，并以此為基礎(chǔ)制定全面詳實的行動措施，指導城市建設(shè)的具體開展［10］。

3.4 安全韌性城市建設(shè)的法律保障不足

韌性城市的建設(shè)不僅要有頂層設(shè)計，也需要法律保障，確保建設(shè)的制度化、法治化。云南少數(shù)民族地區(qū)尚未出臺針對韌性城市的專門法律，缺乏法律的保障與監(jiān)督使其安全韌性城市建設(shè)整體效果不佳，對韌性城市建設(shè)重視度有待提高。而英國倫敦在韌性城市建設(shè)中十分重視法律法規(guī)的保障作用，先后出臺《市政意外法》《氣候法》等法律、法規(guī)，以保障韌性城市的建設(shè)［11］。

4 多維視角下云南少數(shù)民族地區(qū)韌性城市建設(shè)的對策措施

韌性城市的建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，包括城市經(jīng)濟韌性、社會韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性和生態(tài)韌性等多維度、全方位的建設(shè)。

4.1 城市經(jīng)濟韌性建設(shè)

城市經(jīng)濟韌性強調(diào)經(jīng)濟體結(jié)構(gòu)的多元化和生產(chǎn)要素的自由高效化，以體制機制的優(yōu)化和科技創(chuàng)新提升城市經(jīng)濟活力，增強城市抵御外部經(jīng)濟風險的能力，推動地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。首先，云南少數(shù)民族地區(qū)理應(yīng)改變其單一資源型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多元化、經(jīng)營方式多樣化。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多元化，包括改革民族地區(qū)經(jīng)濟體制、擴大對外貿(mào)易、以科技創(chuàng)新培育新的經(jīng)濟增長點、拓展市場空間，進而增強民族地區(qū)城市經(jīng)濟體內(nèi)生動力。其次，優(yōu)化勞動力結(jié)構(gòu)，提升要素投入質(zhì)量。作為重要的生產(chǎn)要素，勞動力的數(shù)量與素質(zhì)對經(jīng)濟發(fā)展有著重要影響。地方政府應(yīng)鼓勵教育和技能培訓并加強勞動力素質(zhì)培養(yǎng)以及數(shù)量結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進勞動力結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。此外，在城市化進程加快和城市規(guī)模不斷擴張的背景下，理應(yīng)積極推動土地利用的規(guī)范化、制度化，從而提升民族地區(qū)土地利用經(jīng)濟效率。

4.2 城市社會韌性建設(shè)

城市的韌性歸根結(jié)底體現(xiàn)于人，具有韌性文化的市民方可成就有韌性的城市［12］。因此，韌性城市社會更多強調(diào)城市主體——市民的能動性與適應(yīng)性，在關(guān)注城市物理層面“抗逆力”的同時重視韌性文化的塑造。

韌性城市社會建設(shè)包括街道網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的可達性和安全性、居民健康、城市居民防災(zāi)意識的培養(yǎng)等。所以，關(guān)注城市風險源的識別與評估、基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造對民族地區(qū)提升城市社會韌性具有重要作用。同時，多渠道開展城市居民防災(zāi)意識的培養(yǎng)，塑造城市安全韌性文化。云南少數(shù)民族地區(qū)理應(yīng)在綜合運用新媒體技術(shù)手段實現(xiàn)防災(zāi)救災(zāi)信息共享的同時，改變單一式政府主導型城市災(zāi)害治理模式、暢通居民參與渠道，積極組織開展應(yīng)急演練活動以提高市民應(yīng)災(zāi)能力，不斷加強城市居民的防災(zāi)意識，并塑造居民“防災(zāi)有方、遇災(zāi)不亂、災(zāi)后強韌”的韌性文化。

4.3 城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)

韌性基礎(chǔ)設(shè)施強調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施（能源供應(yīng)、供水排水、交通運輸、環(huán)保環(huán)衛(wèi)等設(shè)施）對災(zāi)害的抵御、吸收并保持較強的抗沖擊能力和適應(yīng)力以及快速恢復至正常運行的能力，其與城市的物質(zhì)條件密切相關(guān)。首先，理應(yīng)設(shè)計并建設(shè)受力結(jié)構(gòu)合理、受力性能較強的基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)及構(gòu)件。其次，為城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)預(yù)留空間，即增大基礎(chǔ)設(shè)施冗余度。在《韌性企業(yè)》一書中，約翰·謝菲認為理應(yīng)增加重大基礎(chǔ)設(shè)施的“冗余容量”。在城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)層面，就意味著少數(shù)民族地區(qū)要設(shè)計某些具有可替代性的功能系統(tǒng)、制定多重疏散路線，為應(yīng)急管理人員提供后備電網(wǎng)或通信系統(tǒng)，或者提供社區(qū)避難所和飲食儲備，以多重備份來增加基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的靈活性和可靠性。再次，以韌性技術(shù)增強城市基礎(chǔ)設(shè)施的動態(tài)適應(yīng)性。例如，多民族地區(qū)在城市雨水排放系統(tǒng)建設(shè)中，利用生態(tài)技術(shù)將城市降水進行多渠道疏散。與此同時，多民族地區(qū)也可將城市雨水儲存在公共綠地、雨水花園、湖泊等區(qū)域進行“收集—凈化—再利用”，在實現(xiàn)防洪減災(zāi)的同時兼顧資源的重復利用。最后，強化基礎(chǔ)設(shè)施韌性評估。在完成城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)后，理應(yīng)聘請專業(yè)技術(shù)人員開展工程質(zhì)量評估與驗收，確保工程的質(zhì)量安全。

城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性的建設(shè)具有綜合性，包括建設(shè)前的韌性設(shè)計、建設(shè)中的韌性備份和建設(shè)后的韌性評估全過程，只有這樣方可確保民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施工程的質(zhì)量與安全，提升其基礎(chǔ)設(shè)施的抗沖擊能力，從而為市民創(chuàng)造安全舒適的空間環(huán)境提供物質(zhì)保障。

4.4 城市生態(tài)韌性建設(shè)

城市是一定程度的人工——自然生態(tài)系統(tǒng)，其中的生產(chǎn)、生活系統(tǒng)和自然生態(tài)等子系統(tǒng)需良性運作、協(xié)調(diào)發(fā)展［13］。基于對城市自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的考慮，云南少數(shù)民族地區(qū)理應(yīng)在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的全環(huán)節(jié)保持城市內(nèi)部用地的多樣性和外部邊界的合理區(qū)間，防止城市過度蔓延導致森林、農(nóng)場、自然保護區(qū)等非建設(shè)用地的減少而破壞其生態(tài)環(huán)境，做到保護生物多樣性的同時提升生態(tài)韌性。即民族地區(qū)城市要處理好內(nèi)部建設(shè)用地與非建設(shè)用地以及外部生態(tài)用地之間的相互關(guān)系。一方面，確保城市內(nèi)部居住、辦公、商貿(mào)、工業(yè)、游憩、綠地、社會服務(wù)、教育科研和基礎(chǔ)設(shè)施等用地布局的合理性；另一方面，要保證城市外部邊界耕地、林地、綠地、水域和園地等大版塊城市生態(tài)用地對保護城市環(huán)境和物種多樣性、促進城市可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮的重要作用。此外，云南少數(shù)民族地區(qū)生物多樣性豐富，在城市開發(fā)建設(shè)時調(diào)整和合并小面積斑塊來形成較大范圍自然保護區(qū)，并在自然保護區(qū)規(guī)劃中設(shè)置一定范圍的緩沖區(qū)以避免城市硬質(zhì)邊界的侵蝕與擴張［14］。

城市生態(tài)韌性的建設(shè)不僅關(guān)注城市內(nèi)部用地的多樣性與差異性，其更強調(diào)城市及其周圍各種生態(tài)用地的協(xié)調(diào)發(fā)展和“共同體”關(guān)系，將城市看作是一個完整的“人工—自然生態(tài)系統(tǒng)”進行開發(fā)與建設(shè)，實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)人與自然的和諧共生。

5 結(jié)語

亞里士多德曾說：“人們來到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了生活得更好”。為了實現(xiàn)現(xiàn)代城市發(fā)展中人類的這一共同訴求，關(guān)注安全、質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的“韌性城市”理念應(yīng)運而生?！绊g性城市”的研究與建設(shè)始于災(zāi)害管理，發(fā)軔于對城市安全的理解與探討，形成于各國安全城市建設(shè)的具體實踐，歸于人本主義的關(guān)懷。作為一項系統(tǒng)工程，云南少數(shù)民族地區(qū)韌性城市建設(shè)包括城市經(jīng)濟韌性、社會韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性和生態(tài)韌性的全方位塑造。其核心是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)防范風險思維，堅持常態(tài)預(yù)防與非常態(tài)化解相結(jié)合，由末端應(yīng)急轉(zhuǎn)向全過程管理，努力實現(xiàn)城市風險災(zāi)害預(yù)防的常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，以構(gòu)建兼顧生態(tài)健康、工程質(zhì)量、經(jīng)濟活力、社會安全的韌性城市。