湖長制政策擴散的時間演進機理分析

李炎升 廣東海洋大學管理學院

黎玉珍 廣東石油化工學院外語學院

一、引言

為落實綠色發展理念，加快生態文明體制改革，湖長制政策在中央政府的強力主導下高效完成了自上而下的輻射擴散，各省區在執行中央政府指導性政策同時，陸續出臺基于本地實際的相關具體舉措。自2017年湖北省最早制定出臺我國省級湖長制政策始，截止2018年年底，全國共計31個省、自治區、直轄市陸續跟進公布本省（區、市）湖長制文本，并在后續的政策實踐當中不斷修訂、完善，逐步建立起系統的地方湖長制政策體系。

二、湖長制政策的時間演進機理分析

隨著近幾十年來的經濟社會持續發展，國內積累了豐富的政策實踐經驗，政策擴散的研究領域隨之不斷得到拓展和深化。朱亞鵬系統評述了政策變遷的動因與類型、實踐過程的模型建構；［1］周望結合政策擴散理論闡釋了中國獨具特色的“政策試驗”實踐；［2］王浦劬提出中國公共政策擴散的四種基本模式；［3］陳芳對政策擴散等概念進行了比對分析；［4］其他學者則對我國的房產稅與增值稅改革、自由貿易區的設立、教育政策、河長制度、居住證制度、特色小鎮政策等諸多領域開展研究。但是基于政策擴散維度，分析湖長制的擴散演進歷程，把握其時間演進機理規律的專門研究鮮見。

（一）湖長制政策的時間演進：近似“S形”擴散模式

1.政策演進的階段性分期

（1）政策初創擴散期（2017.01-2018.02）。2017年1月21日，湖北省率先在全國出臺首部省級湖長制實施方案，即《關于全面推行河湖長制的實施意見》，湖北省因此也成為了華中地區早期湖長制政策的擴散源頭；2018年2月24日，山東省通過了《山東省在湖泊實施湖長制工作方案》，該方案要求在同年9月底前在全省全面建立起省、市、縣、鄉、村五級湖長體系，此舉開華東地區省級湖長制政策之先例；同一時間，陜西省也跟進發布相關政策，這是西北地區最早公布湖長制方案的省份。截止2018年2月底，全國范圍內初步形成了涵蓋3個省級區域的湖長制政策擴散格局，這一階段的數個早期擴散源為周邊其他省份的湖長制政策持續擴散提供了良好的標桿與導向效應。

（2）政策擴散加速期（2018.03-2018.07）。2018年3月9日，寧夏河長制辦公室印發《自治區河長辦貫徹落實＜關于在湖泊實施湖長制的指導意見＞的通知》，要求全區在河長制的工作基礎上建立健全湖長制度，并對做好基礎保障工作進行了部署；此后，云南、上海、重慶、遼寧、湖南、安徽、河北、新疆、江西、廣西、青海、西藏、吉林等20個省份先后跟進頒布本省湖長制建設的政策文件。這一時期湖長制政策在全國范圍內快速推進、顯著擴散，截止到2018年7月末，全國31個省、自治區、直轄市已有25個省級行政主體陸續出臺本地區的湖長制政策方案，政策擴散省區占比已然超過八成。

（3）政策擴散放緩期（2018.08-2018.12）。隨著湖長制政策在全國范圍內歷時五個月的快速推進，政策擴散省區累積量已開始趨于飽和，即進入了政策擴散的放緩期。2018年8月3日，內蒙古下發《內蒙古自治區實施湖長制工作方案》，同年9月1日，福建省發布《關于在湖泊實施湖長制的實施意見》；此后在當年的9月、10月，北京、海南、四川三個省份先后跟進發布契合本地實際的湖長制政策文本。隨著2018年12月天津市公布此類政策文本，全國最后一個省級行政主體最終加入到了推行實施湖長制的行列中，這也標志著湖長制這一重大政策創新在全國范圍內全面建立起來。

2.近“S形”曲線擴散特征

基于王浦劬等學者對中國公共政策擴散的三階段劃分［5］，在以特定時間單位為X軸，政策擴散累積量為Y軸的二維坐標圖中，以若干點來表示不同時間單位內對應各自相關累積量所構成的點狀圖，即呈現出“S 形”曲線。而在政策實踐層面，湖長制政策呈現出近“S形”的時間演進軌跡。

圖1以Y軸表示湖長制政策擴散的省份累積量，以X軸表示時間單位，基于政策實踐的具體實際，圖中第一個時間刻度代表2017年，1-12月為2018年的時間單位。該圖統計了2017-2018年間全國各省湖長制政策省際空間擴散的時間歷程，顯示了期間湖長制政策在各省擴散的時間進程，整體態勢以近“S形”曲線持續增長，初步刻畫出湖長制政策在省際間擴散的增量變化以及演進軌跡。

圖1 2017-2018年省際間湖長制政策擴散累積量及時間軌跡 1-12月為2018年

3.近“S形”的時間演進特征成因

在政策實踐層面，湖長制政策呈現出近“S形”的時間演進軌跡，有其特定的社會背景與成因。在政策擴散的第一階段，是湖長制政策的探索與制定時期。湖北省素有“千湖之省”的美譽，但近幾年來由于無序的工農業生產活動，導致大量湖泊水質持續呈現富營養化的惡化態勢，湖泊正常的水體交換與自凈功能逐漸喪失，加之多年的泥沙淤積，人工填埋等原因，全省大小湖泊面積也在不斷縮減，湖北省各級政府在湖泊治理與保護的反復實踐中逐步摸索出“湖長制”這一制度，并在地方的湖泊治理當中取得良好的環境與社會效益，黃岡市遺愛湖的有效治理便是其中的典型代表，這一做法使得當地湖泊的水環境得到有效治理的同時也直接加速了湖長制在湖北全省的普及實施，因此湖北省成為了全國范圍內探索并推行湖長制政策的先行典范。與此同時，這一當初為應對湖泊嚴重污染問題的“臨時制度”引起了國務院的關注與周邊省份的注意，經過數月的實地考察調研與專家論證，總結湖北省率先實施湖長制的有益經驗基礎上，中央出臺《關于湖泊實施湖長制的指導意見》，要求各省份結合自身實際，將本行政區域內所有湖泊納入全面推行湖長制工作范圍。這一旨在加強湖泊管理與保護的綱領性文件為各省份開展湖長制工作提供了政策指導與依據。為踐行綠色發展理念，響應中央政府號召，妥善解決本省湖泊污染問題，時隔兩月，山東、陜西同時推出本省推行湖長制的實施方案，并連續發布多項配套政策與制度開展湖長工作。因此，各省在面臨嚴峻的湖泊污染形勢與來自于中央政府的高位行政推動是這一階段形成的重要原因，但基于各先行省份推行的湖長制政策效益尚待觀察，制定的政策內容本身尚需完善、修訂，其他省份及地區進行政策學習與借鑒并契合本地實際也是一個長期的動態彈性過程，需要持續的實踐檢驗。因而這一階段擴散進程初步形成了湖北、山東和陜西3個早期湖長制政策擴散源，在時間軌跡的塑造上呈現出緩慢上升態勢，也是構成近“S形”初期時間擴散軌跡的重要原因。

在政策擴散的第二階段，政策擴散累積量由第一階段的3個早期擴散源猛增至25個省份，在時間擴散軌跡當中呈現出快速上升勢頭。究其原因，一是行政體制內的壓力傳導效應。繼中央印發《關于湖泊實施湖長制的指導意見》這一湖泊治理的綱領性文件為全國范圍內各省提供政策依據與指導的同時，國家水利部于2018年3月15日再次下發《貫徹落實＜關于在湖泊實施湖長制的指導意見＞的通知》，就各省份如何建立健全科學的湖長制提出12項具體要求，層層壓實責任，傳導壓力。事實上，中國是單一制國家，中央與地方是領導與服從的關系，從中央到地方擁有完備的垂直分層行政體系，中央政府憑借高位行政權力驅動地方政府執行國家大政方針并輸出政策效益，這意味著來自于中央層級的政策制度往往能夠順暢、迅速地擴散至省級及以下政策行動主體中，這也是構成湖長制政策的擴散體現出猛增態勢的重要原因。二是前期全國范圍內河長制的建立健全為湖長制工作的順利開展奠定了基礎。河流與湖泊兩者在生態環境系統當中具有緊密的關系，是水體生態系統中的重要環節。兩者相互補給，相互作用，共同維持陸地正常的水循環運動。河長制與湖長制是將綠色發展和生態文明建設，從理念向行動轉化的具體制度安排，后者是前者的必要補充，在實際的執法工作過程中多數省份將二者統一納入同一制度體系內。除遼寧、黑龍江、廣西、陜西、西藏、甘肅、青海、新疆等8個省份提出在2018年6月底前全面建立河長制，其他23個省份均在2017年底全面建立起河長制度，這為湖長制在全國范圍內的擴散走上快車道奠定了制度基礎。三是各個省份轄區內有著數量不等的眾多湖泊，不同程度地面臨著嚴重的湖泊污染與治理的艱巨任務，各級行政主體也承擔著較大的行政與輿論壓力。正是在這些因素的綜合作用下，湖長制的擴散進入明顯的加速階段，在時間軌跡的塑造上呈現出快速上升態勢，也是構成近“S形”中期時間擴散軌跡的重要原因。

在政策擴散的第三階段，政策擴散進入緩增期主要基于兩個方面的原因。一是客觀上政策擴散累積量趨于飽和。截止到第二階段，在全國范圍內31個省份已有25個省級行政主體落實湖長制，因而在這一階段已經很難再看到類似第二階段的大幅增長；二是增長動能主要來自于中央政府對湖長制政策的高位推動。關于建立健全湖長制的綱領性文件為該政策的擴散劃定了時間表，要求全國各省在2018年年底前落實這一政策制度，因此，在擴散速度明顯放緩的情況下湖長制的擴散也勢必呈現出小幅增長的趨勢，從而在時間軌跡的塑造上呈現出小幅增長態勢，這也是構成近“S形”末端時間擴散軌跡的重要原因。

三、結論與啟示

總體而言，不同的政策擴散階段，有其獨特的成因與特點，也正是在這些因素的綜合作用下，湖長制政策的持續擴散呈現出緩慢增長——快速增長——小幅增長的基本軌跡態勢，并最終形成近“S形”的時間擴散軌跡，符合政策擴散的一般規律。未來要綜合把握湖長制政策的演進機理，精準結合湖泊治理態勢，構建科學化、系統化、動態化的湖長制政策擴散機制，持續優化湖長制政策環境，是踐行綠色發展理念、推進生態文明建設和打造美麗中國的必由之路。