自然保護地立法的體系化:問題識別、邏輯建構和實現路徑

秦天寶 劉彤彤

(武漢大學 環境法研究所，湖北武漢 430072)

引言

我國通過建立自然保護地作為保護生態環境的模式，已經有60余年的發展歷史，形成了四級九類的自然保護地網狀結構。但是，各類自然保護地重疊設置、分類混雜、權責不明等所引發的亂象，催生了整合現有自然保護地類型的訴求。為了解決這個問題，2017年《建立國家公園體制總體方案》提出“構建統一規范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系”。2019年1月23日和6月26日，中央先后出臺了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》(以下簡稱《指導意見》)的核心要求和全文內容，對我國原有保護地類型進行了重新劃分，這不僅明確了國家公園之于自然保護地建設的主體地位，而且提出了通過科學劃定、整合和優化自然保護地的方式，構建科學合理的自然保護地體系的要求。因此，以國家公園體制改革為突破口，對自然保護地進行體系化建設是保護實踐和政策決斷的雙重要求。

根據我國實現立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要的要求，(1)參見習近平：《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月23日)。自然保護地也應當進行體系化立法。對此，學界已經有人呼吁，(2)參見秦天寶：《論我國國家公園立法的幾個維度》，載《環境保護》2018年第1期；參見呂忠梅：《關于自然保護地法律的新思考》，載《環境保護》2019年第3-4期。我國的立法實踐也做出過相應探索。2013年全國人大代表就提出過《自然保護地法(草案建議稿)》。(3)參見金煜：《北京團議案：建議制定自然保護地法》，載《新京報》2013年3月13日。然而，自然保護地立法的體系化并不等于僅僅制定一部自然保護地領域的綜合立法，而是應當建基于自然保護地的體系性、整體性和綜合性，達成形式框架和實質功能雙重意義上的立法體系化。具體來說，一方面，結構的體系化需要構建自然保護地立法框架，配置對應的法律法規；另一方面，功能的體系化不僅需要將各項法律功能分配給自然保護地體系內部的法律法規，而且需要明確與外部相關法律的適用關系。

一、自然保護地概說

自然保護地是承擔國家履行環境保護義務的一種實體形態，其本質是屬于運用區劃工具為達到保護和管理目標而形成的一種公物。通過分析自然保護地的設立目的和設立方式，可以總結出其具有強制性和體系化的特征。實踐中，我國不僅將自然保護地作為一種保護模式引入環境保護領域，而且將其體系化上升為生態文明建設的重要改革目標。

(一)自然保護地的法律屬性

公物是來源于我國行政法上的一個概念，我國學者對公物概念的表述較為一致，即行政主體為公共利益而提供公眾共同使用的財產。(4)參見應松年主編：《當代中國行政法》，中國方正出版社2005年版，第436頁。公物的直接目的是為了保障和增加公共利益，因此可被視作一種向社會提供公用、進而提升社會整體福利的手段。公物本身的非競爭性和非排他性允許公民對其進行無限制且平等地利用。出于公物對實現社會分配公平、提升全民生活質量所具有的意義，(5)參見肖澤晟：《論公物在中國人權保障中的作用》，載《南京大學學報》2003年第3期。國家從實現公民權利的角度出發，將承擔更多的公物供給和管理職責，這也是公民基于對國家的依賴而要求其必須承擔的責任和履行的義務。為了不減損公物的整體效益，實現公益目標的最佳值，國家或者行政機關有義務通過設定使用規則以行使管理權和分配權，這必將一定程度上限制公民的使用權。(6)參見蔣飛：《社會治理視閾下公物行政權的法治解構》，載《山東科技大學學報(社會科學版)》2018年第6期。隨著福利國家和服務型政府的興起，對公物的供給和管理成為國家必須履行的法律義務，公物本身也就帶有了國家強制的公權力色彩。

自然保護地是由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域。(7)參見新華社：《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見〉》2019年6月26日。通過對自然保護地概念的解析，確認其滿足公物的構成要件。首先，自然保護地的設立目的是為了保護自然資源、生態功能和文化價值等公共利益；其次，作為實現人民對美好環境要求的載體，自然保護地本身及其所產生的效能都是為公眾所用；最后，自然保護地的設立須由法定授權的政府或者職能部門提出，經過法定程序審核通過，并且予以批準公布，與此同時，自然保護地一經劃定不得隨意調整或者改變，如需更改必須按照法定程序予以執行，并且公權力主體也擁有對自然保護地的管理職能。因此，自然保護地作為公物的一種，自然具有了國家公權力的強制性屬性。

自然保護地是全國主體功能區規劃中劃分出的禁止限制開發區域，劃分自然保護地的行為實際上是運用區劃管理工具的結果，其最終的范圍劃定是政治、經濟和法律相互調整均衡的結果，直接影響自然保護地實施的實效性、持續性和可接受性。自然保護地的邊界劃定體現了中央和地方政府之間的利益關系權衡，中央政府有落實環境保護政策的要求，地方政府有承擔財政稅收、管理和就業等經濟發展的責任。(8)參見劉佳齊：《協調與整合：論環境規劃的法律規制》，載《河北法學》2013年第6期。因此，自然保護地的最終劃分形式上是和經濟發展規劃、城鄉規劃和國土空間規劃相銜接，實際上是調和各種利益關系，這種連接性和綜合性體現了自然保護地的體系性。

(二)自然保護地體系的改革目標

自然保護地體系建設是以國家公園改革試點為切入點，承接生態文明建設重任的載體。自然保護地這一名詞自出現于我國政治視野中，多與國家公園相伴而生。國家公園是指納入重點保護的高價值生態空間，是重要自然保護地的實體單元；國家公園體系是經過系統規劃后設立的若干國家公園實體單元組成并產生有機聯系的集合；國家公園體制則是關于包括國家公園體系在內的自然保護地體系的管理體制和運行機制。(9)參見唐芳林、王夢君：《以國家公園為代表的新興自然保護體系》，http://www.forestry.gov.cn/Zhuanti/content_201408gjgyjs/1013919.html，2017年8月3日。因此，從概念上進行辨析，國家公園體系建設以及國家公園體制改革并不僅僅包括狹義上的國家公園，還包括廣義上以國家公園為主體的多種類型的自然保護地，而且建成自然保護地體系正是國家公園體制改革的政治目標。(10)新華社：中共中央辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》2019年6月26日。我國的政策文件同樣展示了自然保護地體系的發展進程，《建立國家公園體制總體方案》中提出構建以國家公園為代表的自然保護地體系；中共十九大報告指出建立以國家公園為主體的自然保護地體系；(11)參見習近平：《決勝全面建設小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》(2017年10月18日)。《指導意見》明確，形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系。我國一直將構建自然保護地體系作為改革目標，并在此基礎上不斷明晰改革路徑，結合《指導意見》中對國家公園、自然保護區和自然公園三類保護地的概念界定，從而層次分明地確立了三類保護地的功能定位和設立標準，(12)同②。進而組成完整的自然保護地體系。

中共十九大報告不僅闡述了縱向維度上國家公園與自然保護地體系的關系，而且肯定了自然保護地體系與橫向維度上國土空間開發保護制度、主體功能區配套政策的緊密聯系，這也證明自然保護地體系建設離不開自然資源產權制度、生態補償制度和統一事權、分級管理體制等具體制度的建設。《指導意見》在“建立統一規范高效的管理體制、創新自然保護地建設發展機制”兩部分內容中，同樣延續了中共十九大精神，肯定了只有充分發揮具體制度和改革措施的作用，才能形成合力，實現對生態環境的系統、整體保護，進而融入生態文明建設。

綜上，通過解讀自然保護地的法律屬性，我們可以得知劃定自然保護地這一行為是運用區劃管理工具的體現，同時也厘清自然保護地實質是一種公物，從而明確自然保護地的體系性和強制義務性。這一法律屬性的認定與我國政治層面對自然保護地體系化不斷深入的認知相結合，為我國自然保護地的體系化奠定了合法性基礎。

二、自然保護地立法體系化的合目的性

《指導意見》要求，修改完善自然保護區條例，突出以國家公園保護為主要內容，推動制定出臺自然保護地法，研究提出各類自然公園的相關管理規定?；诖?，我國自然保護地立法體系化改革有了明確的政策依據。對自然保護地進行體系化立法不僅是對自然保護地加強保護的現實要求，更是法律體系化在自然保護地領域的延伸，因此具有現實必要性和理論合理性。

(一)自然保護地體系化的現實需求

自然生態系統和生物多樣性是人類賴以生存和發展的重要基礎，為保護其完整性和可持續性，各國基本形成了符合自身國情的自然保護地體系，只是在名稱或者劃分依據上存在差異。自然保護地是一定區域內各種要素與生物形成的一個完整系統，中國自然保護地雖然經歷了從以自然保護區為主體過渡到以國家公園為主體的發展過程，但都以整體保護和綜合管理為宗旨。單個自然保護地功能有限，只有形成體系才能最大化發揮生態服務功能。將不同空間尺度和管理層級的若干數量自然保護地按照系統的組合和組織，形成的有機整體構成了自然保護地體系，(13)唐芳林、王夢君、孫鴻雁：《建立以國家公園為主體的自然保護地體系的探討》，載《林業建設》2018年第1期。這有利于改變原有碎片化管理所帶來的割裂自然系統各要素之間關聯的局面。因此，形成整體高效、有機聯系、互為補充的自然保護地體系是實現生態系統性保護的要求。(14)參見張希武：《建立以國家公園為主體的自然保護地體系》，載《林業建設》2018年第5期。

自然保護地的多維度面向決定了其復雜的利益關系，理順發展與保護的關系是自然保護地體系建設的重大命題。自然保護地除了最基本的生態系統外，還是由自然、管理、社會、文化和法律等系統組成的復合體。就管理系統而言，宏觀上不僅體現中央與地方之間的權屬關系，而且地方上又可細分為不同省份之間、不同區域之間以及不同類型保護地之間的權利訴求；微觀上而言，對自然保護地的開發利用涉及自然資源、生態保護、文化旅游和城鄉規劃等多個方面，對自然保護地的行政管理涉及發改委、財政、環境保護、國土、林業、水利、文化旅游和工商等主管部門之間的權責劃分。就社會系統而言，在提倡多元共治的背景下，自然保護地功能的發揮關乎經濟發展和民生福祉，勢必需要協調政府、企業和公民個人之間的利益關系。因此，協調多對利益關系并將其納入整體性、系統性的法律制度，是確保保護地類型完整、面積合理、功能齊全的必然選擇，也是平衡好發展與保護的有效途徑。(15)參見呂忠梅：《以國家公園為主體的自然保護地體系立法思考》，載《生物多樣性》2019年第2期。為了回應現實需求，2019年6月13日，自然資源部辦公廳印發的《自然資源部2019年立法工作計劃》中，擬報國務院審查的法律草案第一項即要求國家林草局依據自然保護地體系建設的最新決策部署，研究起草《自然保護地法》；同月26日，《指導意見》中提出“加快推進自然保護地相關法律法規和制度建設，并且制定出臺自然保護地法”的要求，這更加肯定了自然保護地立法的必要性，最終為得出自然保護地應當進行體系化立法這一結論提供政策支持和依據。

(二)(環境)法律體系化的自然延伸

對于法律體系化的必要性已經不存在認識分歧。運用體系化方法是構建法律體系科學化和立法完善的方式路徑，(16)參見孫憲忠：《我國民事立法的體系化和科學化問題》，載《清華法學》2012年第5期。法律體系的形成標志著法律思維和法律技術的理性化和自覺化，標志著社會關系和立法的成熟程度。(17)參見馬新福：《法理學》，科學出版社2004年版，第121頁。法律體系理論在法學學科理論和立法體系建構中均有所運用，結合評估法律體系理論的實踐意義，說明其并不應該是僅停留在意識層面的理論構想，而是一種應當運用至立法活動中，用以增強法律體系科學性、合理性和自洽性的方法論。法律體系原理可以指導立法活動，確使法律體系協調統一、共同發揮作用，避免法律之間的沖突。法律體系理論主要可以應用至如下立法活動：首先，協調各個法律部門統一形成法律部門體系，通過立法預測和規劃，有利于解決法律沖突、空白和漏洞。其次，協調法律規則和原則之間的關系，融貫具體和抽象之間的轉變，從而保證內在聚合性。最后，構建合理有序的法律效力體系，處理好上下位階的法律關系，尤其是中央與地方立法在效力和內容上的銜接。(18)參見錢大軍、盧學英：《論法律體系理論在我國立法中的應用》，載《吉林大學社會科學學報》2010年第4期。

法律體系理論已在傳統部門法中得到肯定，環境法作為與傳統部門法發生交叉的新興法律，其為數眾多的環境法律、明確的理念和價值追求、應對和解決環境問題的法律定位，以及生態系統的整體性和系統性共同決定了環境法律需要遵循系統整體的理念和方法，(19)參見柯堅：《中國環境與資源保護法體系的若干基本問題——系統論方法的分析與檢視》，《重慶大學學報(社會科學版)》2012年第1期。這三項要素決定了法律體系化可以在環境法領域進行有效延伸和運用。自然保護地立法與環境法律證成路徑存在高度相似性，自然保護地是將植物、動物、人類社會和環境整合在一起，它強調一個整體系統的功能。(20)參見E.馬爾特比：《生態系統管理——科學與社會問題》，康樂，韓興國等譯，科學出版社2003年版，第2頁。因此，法律體系理論為自然保護地立法體系化提供了法律依據，而自然保護地立法體系化是法律體系化在自然保護地領域的有效延伸。自然保護地立法根據法律體系理論的指引，其體系化設計在內容上體現為借助傳統法學的規制手段；在立法原則與規則適用上體現為在遵循保護優先的原則下，平衡適用各項具體規則；在法律位階安排上，不僅在自然保護地體系內部形成明確的上下級效力關系，而且需要銜接好與已有環境資源類和行政管制類法律的銜接關系。

“山水林田湖草是生命共同體”展現了習近平生態文明思想的整體系統觀，(21)參見中共生態環境部黨組：《以習近平生態文明思想為指導 堅決打好打勝污染防治攻堅戰》，載《求是》2018年第12期。我國自然保護地也呈現體系化的發展態勢。要想達到整體保護的設立目標，尋求國家強制性的法律手段予以規制是應有選擇。綜上，我們通過自然保護地體系化的現實需求和法律體系化在自然保護地領域的運用，體現了自然保護地立法體系化的合目的性。

三、自然保護地立法結構的體系化

自然保護地立法的體系性首先表現在形式意義上，即構建自然保護地的立法框架。遵循《指導意見》中“加大法律法規立改廢釋工作力度。修改完善自然保護區條例，突出以國家公園保護為主要內容，推動制定出臺自然保護地法，研究提出各類自然公園的相關管理規定”的指導要求，可以通過兩種立法模式實現立法體系化的目標，不同的模式將配置不同的法律法規，從而實現立法框架的周密部署。

(一)模式一：構建以《自然保護地法》為基本法的立法框架

模式一是由自然保護地基本法律、關于各類保護地的行政法規、技術標準體系、規劃體系以及針對特定自然保護地制定的地方性法規而組成的層次分明、邏輯嚴謹的自然保護地法律體系。

自然保護地立法體系中的基本法律是指《自然保護地法》，作為自然保護地領域基礎性、綜合性和統領性的法律，由擁有立法權的全國人大常委會通過和頒布?！蹲匀槐Ｗo地法》作為基礎性立法應當對自然保護地領域的政策目標、基本權利義務、基本原則和主要措施、環境管理制度、行政組織結構、與相關法律的適用關系等內容作出規定?！蹲匀槐Ｗo地法》屬于對國家自然保護地政策的宣示性法律，在自然保護地領域的法律體系中所發揮的作用與一國法律體系中憲法的作用相當，一般不對具體的保護事項規定具體的控制措施。而有關具體的權利義務及其實施需要依靠制定單行法予以規定和完成。如前所述，《自然保護地法》的制定已經被納入自然資源部2019年立法計劃。(22)參見自然資源部：《自然資源部辦公廳關于印發〈自然資源部2019年立法工作計劃〉的通知》(自然資辦函[2019]887號)。《自然保護地法》作為具有基本法性質的法律，不僅可以統領自然保護地的所有法律法規，起到謀篇布局的作用，而且有利于改變當前自然保護地無法可依的局面，同時，立法層次的提高也可解決自然保護地領域立法位階普遍較低的難題。

自然保護地立法體系還應當包括由國務院針對各類保護地制定的相應行政法規，(23)參見章劍生：《現代行政法總論》，法律出版社2019年版，第188頁。以便為其具體管理提供相應的法律依據。依據自然保護地體系的新架構，自然保護地下設國家公園、自然保護區和自然公園三種保護地類型，為此應當分別制定行政法規，其法律效力應當位于《自然保護地法》之下。因此，制定《國家公園條例》和《自然公園條例》，修改已有的《自然保護區條例》，修改或者廢除《風景名勝區條例》，是《指導意見》中對國家公園、自然保護區和自然公園相關法律法規進行“立改廢釋”的處理要求。關于這三類保護地的行政法規作為各自保護地領域內的綜合性法規，需要針對該保護地類型，對管理體制、設立與規劃、資源保護、利用與服務以及社會參與等方面作出規定。這有利于實現各保護地類型內部的有法可依，為其統一管理提供法律依據。不過，需要指出的是，在本模式下，對國家公園這一類自然保護地的立法本應當采取條例的形式，但基于其特殊的政治重要性和立法引領作用，我國已經將制定《國家公園法》列入十三屆全國人大二類立法計劃，(24)參見新華社：《十三屆全國人大常委會立法規劃》2018年9月7日。并且已經進入由國家林草局進行部門起草的階段。盡管未來的《國家公園法》是一部單行法律，但也應當受到作為基本法律的《自然保護地法》的統領；同時，《國家公園法》作為構建自然保護地法體系化的契機，應當對上位的《自然保護地法》的內容進行預判，為未來統籌謀劃《國家公園法》和《自然保護地法》二者之間的關系預留空間。

在自然保護地建設和管理過程中，還需要通過標準化手段實現建設與管理的規范化、統一化，具體方式是通過制定、發布、實施技術標準文件，規范自然保護地建設、管理中的共性問題。技術標準體系按照不同的劃分標準，可以分為縱向和橫向兩個序列，在縱向上是以制定機關層級為界，分為國家標準、行業標準、地方標準；在橫向上是以功能為界，分為保護、科研監測、教育展示和管理標準等。(25)參見孫鴻雁、唐芳林、趙文飛：《構建國家公園技術標準體系初探》，載《林業建設》2017年第5期。技術標準體系的構建有利于自然保護地的科學規劃和理順各部門之間的職能分工。

自然保護地規劃體系是由國家層面的發展規劃和專項規劃，以及各自然保護地的總體規劃、專項規劃、管理計劃和年度實施計劃共同組成的完整體系。自然保護地規劃體系的編制過程是由法定的各級自然保護地管理機構，按照嚴格的報批程序予以審核通過，而規劃內容是建立在解析各保護地在保護目標、保護對象和所面臨的威脅等方面特點的基礎上而形成的行為規范，以此作為自然保護地差異性管理的依據。

自然保護地立法體系中也可以根據需要制定相應的部門規章，針對各類自然保護地條例中不能詳細規定的具體制度進行補充說明。例如，對人畜沖突、資源確權、訪客管理、災害防治、生態補償、特許經營、公眾參與、社區協調等重要制度和問題進行單獨立法，以便為相關事項規定具體明確的法律規范和操作細則。

自然保護地立法體系中的地方性法規主要指各類自然保護地、特別是國家公園所在的各省、自治區和直轄市的人民代表大會，針對《自然保護地法》《國家公園法》等法律法規在各自然保護地的具體適用而頒布的實施細則。當然，考慮到各類自然保護地在范圍劃定上很有可能橫跨兩個及以上省份，跨行政區劃立法權的行使可以采取聯合立法的模式。實施細則是對國家公園、自然保護區以及自然公園條例中某些不夠詳盡、不盡明確或者原則抽象的內容進行有針對性的補充、闡釋和細化，當然如無此需要也可不予制定。地方性法規通過對各個保護地的突出特點進行針對性規定，以增強法律的實用性。

綜上所述，該種模式下的自然保護地立法體系的邏輯導圖如下：

(二)模式二：構建以《自然保護地法(典)》為基本法的立法框架

法典化是體系化的一種重要表現形式，主要表現在兩個層面：一是形式體系，主要指篇章節、基本制度的安排等，是一個發展為嚴格的邏輯-公理式演繹過程；二是實質體系，主要指法律的價值原則和精神理念等。(26)參見王利明：《民法典編纂與中國民法學體系的發展》，載《法學家》2019年第3期?！蹲匀槐Ｗo地法(典)》是環境法典化在自然保護地領域的具體表達，同樣能夠達到自然保護地立法體系化的目標，但是，自然保護地立法的體系化并不等于一部《自然保護地法(典)》。因此，模式二依然由自然保護地法典、規范具體制度的行政法規、技術標準體系、規劃體系以及針對特定自然保護地制定的地方性法規組合而成。

該種模式下，《自然保護地法(典)》是一部具有法典化特征的基本法，在具備基本法綜合性、系統性和統領性特點的同時，在內容安排上更為詳盡地規范了國家公園、自然保護區和自然公園三種保護地類型。鑒于此，該模式下將不再分別對各類自然保護地制定單獨行政法規。在《自然保護地法典》的章節安排上，遵循“一般和個別”的邏輯進路，在開篇總則部分對自然保護地的原則和共性問題進行規范，接著設立專章依次對國家公園、自然保護區和自然公園等特定保護地類型進行規定。將國家公園列為總則之后的第一章，有利于凸顯其在自然保護地體系中的主體地位，同時符合《指導意見》中“突出對國家公園保護”的要求。采取法典化的外部形式和類型化的內部安排是對自然保護地立法體系化的詮釋，該種模式有利于改變自然保護地領域立法的分散性和低位階性。作為自然保護地領域的“百科全書”，《自然保護地法(典)》更加具有整體性和協調性，一體化的同步制定，一方面有利于統一立法思想和法律邏輯，另一方面可避免出現新法和舊法、一般法和特殊法適用沖突的情況。

在此模式下，自然保護地法規將圍繞《自然保護地法(典)》中的制度性安排展開，主要針對《自然保護地法(典)》中無法詳細規定的重要內容，比如人畜沖突、資源確權、訪客管理、災害防治、特許經營、生態補償、公眾參與和社區協調等有必要進行專門、系統規定的內容。對這些內容單獨成文一方面是彌補法典內容概括性和原則性的不足，另一方面也證明了該類問題亟待解決的現狀。

該類模式下的技術標準體系、規劃體系以及地方性法規的定位與模式一的內容一致，故不在此贅述。模式二也形成了相應的思維導圖，如下圖：

以上兩種模式各有千秋，在不同的歷史時期，基于立法者不同的利益需求可能作出不同的模式選擇，這是一種平衡各方利益、化解沖突與矛盾，進而產生公共決策的博弈過程。選擇結果無疑將受到現有理論成果多寡、試點立法工作的總結、社會政治環境的發展、我國立法儲備情況、決策者的意志、立法技術的成熟度等多種因素的影響。在我國已經明確提出自然保護地立法體系化要求的語境下，具體模式亟待進一步探索和確定。

四、自然保護地立法功能的體系化

立法功能的發揮與法律位階和內容設定直接相關，在上文的模式建構中已經對因法律位階所發揮的形式功能進行闡釋，在此僅討論內容設置所發揮的實質功能。自然保護地立法的體系化需要進一步體現在實質意義上，即對自然保護地立法進行內部縱向和外部橫向兩個維度的協調構建。第一步，將構建國家公園體制和建立自然保護地體系所欲發揮的法律功能配置給不同的法律法規；第二步，對自然保護地立法中涉及到的外部關聯法律，以保證邏輯自洽性和法律適用為標準，進行法律之間的銜接，最終形成自然保護地立法全面的體系化。

(一)內部功能的分配

1.宣告自然保護地立法的定位。自然保護地立法體系首先就是要確立自然保護地立法的定位，這包括立法目的、保護目標、指導思想和基本原則等宣示性內容，是自然保護地立法體系中的根本性內容。該類宣示性內容應當由自然保護地立法體系中的基本法律予以規定，因為，基本法律是站在整體謀劃的高度對保護地的共性和一般問題進行基礎型和統領性的歸納與總結，側重于國家對自然保護地的政策宣示，比如將保護性、系統性、差異性、銜接性原則作為立法原則。(27)參見唐小平、欒曉峰：《構建以國家公園為主體的自然保護地體系》，載《林業資源管理》2017年第6期。作為發揮宣示和指引功能的基本法律，不僅將影響整個自然保護地立法體系，而且其法條規定必然具有原則性和概括性特征。因此，應當由行政法規、標準體系和規劃體系具體貫徹落實，以真正發揮宣示和指引功能。

2.確認自然保護地利益相關者的權利義務。權利義務關系是所有法律均無法回避且亟需解決的核心問題，自然保護地立法的重要目的之一也是為了理順自然保護地之上附屬的、多元的主體之間的權利義務關系；其作為自然保護地法律中的基本問題，應當由自然保護地基本法律予以規定。自然保護地所涉利益相關者即權利義務主體不僅包括企業、社會組織和個人等私主體，而且包括政府和相關行政管理部門等公權力主體，涉及的權利義務關系包括保護與開發利用、人地關系等。權利義務主體和相互關系是自然保護地領域內具有共通性、基礎型的規范內容，也是自然保護地立法體系所欲解決的最核心的本質問題?；跈嗬x務關系的多面向性和復雜性，在自然保護地基本法律已經確立相關利益者基本權利義務關系的基礎上，還需要根據各保護地類型制定的行政法規，以及針對人畜沖突、訪客管理、特許經營、公眾參與和社區協調等專門問題制定的規章予以進一步補充規定。

3.確定自然保護地的管理體制。自然保護地立法體系是由具有管理性質的法律法規組成，管理體制作為立法體系中需要規定的核心問題，其構建的科學性和合理性直接影響法律實施的效果。管理體制包括管理機構、職權劃分和相互關系，因此，需要由自然保護地基本法律確立一般、原則性的管理體制，而由自然保護地單行法或者行政法規根據各保護地的特殊性確立具體的機構安排和職責劃分。

4.確認自然保護地的規制方式。依據規制對象的不同，可分為經濟性規制和社會性規制，社會性規制包含健康、安全和環境規制，對自然保護地的規制屬于以保護環境為目的的環境規制的一種，需要對自然保護地內的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為。環境規制經歷了從命令控制到引入激勵性機制再到以多元性為特征的發展階段，(28)參見張寶：《環境規制的法律構造》，北京大學出版社2018年版，第11、15頁。規制模式重點的變化將產生不同的規制方式，進而直接影響自然保護地的具體規制方式。

自然保護地最主要的規制方式是命令控制模式下的行政強制管理措施，其主要包括：確立規劃體系、分類分級管控、以及對許可、限制和禁止性事項的規定，該類功能主要由自然保護地法律和行政法規予以實現。其中，自然保護地規范體系的確立和保護地類型的分類標準作為自然保護地中的基礎型問題，應當由自然保護地基本法律規定；而各類保護地中的分區分級模式，以及對許可、限制和禁止性事項的規定，應當包含于自然保護地單行法或者行政法規之中。比如，按照我國國家公園的分區管理需求，提出先劃管控、后分功能的二級分區模式，依據實施資源保護對人類活動的要求來劃分管控區，該分區應當具有強制性和穩定性，必須制定嚴格的管制措施，兼具法律保障；依據資源發揮的功能和提供的生態服務劃分功能分區。(29)參見孫鴻雁、余莉、蔡芳等：《論國家公園的“管控—功能”二級分區》，載《林業建設》2019年第3期。是故，上述具體分區模式的劃分標準自然應當通過國家公園單行法或者行政法規予以規定。

自然保護地中同樣需要關于激勵性規制的法律制度，包括自然保護地基金制度、生態保護補償制度和野生動物肇事損害賠償制度等。激勵性規制應當在自然保護地法律中確立資金保障機制的基本架構，再由行政法規或者規章確立具體制度。自然保護地中多元性特征規制的表現在于社會參與和全民共享機制，應當由法律規定社會參與制度，再由行政法規或者規章確立參與類型、對象和模式等具體內容。

5.提供自然保護地的技術支持。自然保護地立法體系所欲實現的功能之一在于為自然保護地的管理提供一套行動準則，以支持自然保護地的科學規劃和部門協調。該功能需要依靠技術標準體系予以實現，因此，只有構建一個科學、合理、系統的標準體系，才能為實現自然保護地的良善管理提供技術支持。該套標準體系需要囊括自然保護地的諸多方面，包括保護、科研監測、教育展示、游憩、基礎設施建設等。在每項標準里面還可以分成更加精細的標準，比如基礎設施建設標準下設建設標準、設計規范、游憩設施綠色建筑、道路建設和標識系統建設規范。只有對這些標準進行不斷完善，才能將技術標準化功能趨于最優化。

6.形成自然保護地的規劃體系。形成規劃體系助力自然保護地的具體運作是自然保護地立法體系所需要達成的功能，因此形成由兩個層面組成的規劃體系。其一是國家層面的發展規劃和專項規劃，其二是各類具體保護地層面的總體規劃、專項規劃、管理計劃和年度實施計劃，以達到落實差異化管理和實施的功能。編制規劃是我國真正實現差異化、精細化管理的有效手段和實施方案。總體規劃的定位是對管理目標、管理重難點以及管理范圍作概括性安排；專項規劃的定位是明確對自然保護地內某一具體領域的管理目標和任務；管理計劃則是針對自然保護地的階段性安排和管理，制定任務目標、績效和資金安排等具體事項，制定實施路線圖；(30)參見唐小平、張云毅、梁兵寬等：《中國國家公園規劃體系構建研究》，載《北京林業大學學報(社會科學版)》2019年第1期。而年度實施計劃就是將管理計劃分解至每一年予以落實。自然保護地規劃立足于各保護地在保護目標、保護對象和所面臨的威脅等方面的差異性，比如，海南省獨特的島嶼型熱帶雨林和甘肅省祁連山草原作為不同的保護對象，在保護措施上也需要采取相應的措施和手段，是進行詳細化和差異化管理的實質要件。(31)參見嚴國泰，沈豪：《中國國家公園系列規劃體系研究》，載《中國園林》2015年第2期。管理計劃作為自然保護地規劃中的重要一環，是協調和指導各類保護地日常保護管理的重要技術工具。我國在原有自然保護區管理中已經引入了管理計劃工具，對相關自然保護區編制并且實施了管理計劃，有效地提高了自然保護區的保護管理能力。(32)參見國家林業局野生動植物保護司：《自然保護區管理計劃編制指南》，北京林業出版社2003年版，第3頁。。規劃體系詳略得當地安排了各園、區的日常管理，是其行動指南和實施進度表。

(二)與外部法律的銜接

1.與規制對象競合的法律之間的銜接。隨著生態文明建設和依法治國的綜合推進，我國環境法律體系已經相對構建完善，自然保護地法律作為一個法領域，充分落實了“山水林田湖草是一個生命共同體”的理念，在具體規范內容中包含了生態系統內的多個環境要素。其中，環境、土地、森林、草原、漁業和野生動物等要素不僅是自然保護地法律的規制對象，而且也是環境資源領域法律的規制對象。為了保持我國整體法律體系的穩定性、協調性和一致性，就必須確認自然保護地法律與《環境保護法》《土地管理法》《野生動物保護法》《森林法》《草原法》《漁業法》等多部環境資源法律的適用原則。以是否出現法律競合為區分標準，在遵循“特別法優于一般法”和“后法優于先法”的法律適用原則的基礎上，分別討論法律優先適用的情況。

第一種，當出現自然保護地法律與《環境保護法》《土地管理法》《野生動物保護法》《森林法》等多部環境資源法律發生競合的情況，應當優先適用作為特殊法和后法的自然保護地法律。就《環境保護法》的立法目的、對象和適用范圍而言，可以被看作是環境保護領域具有基礎性、綜合性和統領性的基本法。而自然保護地法律是以保護環境為目標的次級部門法，其適用范圍僅限于自然保護地。相較于《環境保護法》而言，自然保護地法律在內容規定上更加具有特殊性，同時在制定時間上屬于后法，因而優先適用自然保護地法律。就環境資源單行法的立法對象而言，都是為環境領域某一要素提供具有普適性的一般規定，而自然保護地法律是在自然保護地這一特殊領域下對某一要素做出的規定，因而優先適用自然保護地法律中的特殊性規定。

第二種，當自然保護地法律未做出特殊規定的情況下，應當優先適用《環境保護法》《土地管理法》《野生動物保護法》《森林法》等多部環境資源法律。之所以自然保護地法律未做出特殊規定，應當有兩點原因：其一，受法律滯后性特征的影響，自然保護地法律無法預測到自然保護地領域內可能發生的所有特殊情況，根據“有法可依”的原則，必須適用一般性的法律規定。其二，自然保護地雖有特殊性，但與環境資源法律存在諸多共性，一般性法律規定也可以解決自然保護地領域內的法律問題。

2.與規制手段競合的法律之間的銜接。自然保護地法律作為一部領域法，其內容不僅包括自然保護地內各項事務的管理，而且還包括對違法違規行為給予處罰，課以法律責任。行政手段是管理過程中最為常見的規制方式，依據規制手段發揮作用的時間，大致可分為事前、事中、事后三個主要階段，相應地運用《環境影響評價法》《行政許可法》《行政強制法》《行政處罰法》等行政法律予以規制。按照自然保護地法律與行政規制類法律是否發生競合，在遵循“特殊法優于一般法”的基礎上，同樣分為兩種情況。

第一種，當自然保護地法律在與《環境影響評價法》《行政許可法》《行政強制法》《行政處罰法》等發生競合時，優先適用自然保護地法律。自然保護地的管理分為許可性、義務性和禁止性事項，自然保護地法律需要設立專章對違反上述事項所承擔的法律責任予以規定。而行政法律同樣適用于這一問題，這就形成了法條競合的情形。以自然保護地法律與《行政處罰法》為例，自然保護地法律中規定的行政責任是《行政處罰法》在自然保護地領域的具體運用，其處罰方式和限度結合了自然保護地的特殊性，是在法定限度允許范圍內所進行的合法裁量。因此，自然保護地法律中有關行政處罰的條款應當優先作為法律依據。

第二種，當自然保護地法律中沒有特殊性規定，并且符合行政規制類法律的一般性規定時，優先適用《環境影響評價法》《行政許可法》《行政強制法》《行政處罰法》等法律的規定。一般性法律所規定的適用范圍包括自然保護地領域。因此，當自然保護地法律出現空白的情形下，應當優先適用《環境影響評價法》《行政許可法》《行政強制法》《行政處罰法》等法律中的一般性規定。

自然保護地立法體系由法律法規、規章以及地方性法規等規范性文件組成，承擔了自然保護地立法所欲發揮的不同功能，凸顯出了體系內部功能的布局性和聚合性。同時將外部關聯法律依據規制對象和規制手段分為兩類，遵循“特殊法優于一般法”“后法優于先法”的原則，分別確定了具體情況下優先適用的法律，滿足了我國整體法律體系的穩定性和接續性特征。

結語

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習近平生態文明思想的重大舉措，加快推進自然保護地相關法律法規和制度建設是頂層設計的政策要求，也是固化改革成果的必然選擇。對自然保護地進行體系化立法是按照自然保護地的法律屬性、頂層設計、現實需求和法學理論的一般運用展開，在具體實施路徑規劃上，通過“形式框架+實質功能”進行雙重體系性構建，內部側重于框架構建和功能分配，外部側重于銜接聯系，二者結合是達成真正體系化立法期許的破局之道，更是構建自然保護地法律體系的應有之義。自然保護地立法是一個輻射眾多關系的綜合工程，平衡利益、彌合沖突形成完備的法律體系，還有待未來的立法實踐進行完善和補充。