論中國外商投資法律制度之建設與完善

董 斌

(福建師范大學經濟學院 福建 福州 350108)

一、我國頒布新《外商投資法》的背景與意義

1979年，改革開放的步伐剛剛邁開。五屆全國人大二次會議表決通過了《中外合資經營企業法》等幾部重要法律。《中外合資經營企業法》這部法律標志著我國的對外開放，具有重大的政治和法律意義。在此之后中央又頒布了《外商投資企業法》和《中外合作經營企業法》兩部重要的外商投資法律。這三部法律被合稱為外資三法。三部外商投資法律主要用于規范外商投資企業的組織形式、組織結構、生產經營活動，其相關規范已逐步被當前公司法、合伙法、民法通則、物權法、合同法等市場主體和市場交易法規所涵蓋。但是，在新形勢下，國家正全面加強對外商投資的促進和保護，進一步規范外商投資管理的要求也遠遠超出了三部外商投資法的調整范圍。外商在華投資的法律制度并非一成不變，而是會逐步自我完善的。在這樣的背景下，能適應高層次開放環境的新《外商投資法》自然成為了一種訴求。2019年3月15日，新《外商投資法》順利地被表決通過，并且預計將在2020年1月1日正式開始生效實施，正式替代之前的舊外資三法。新外商投資法的頒布，是為了更好地積極面對當前世界經濟變革動蕩的全球背景：各類所謂的主義接連不斷，全球化遭遇挫折，多邊主義和自由貿易遭受重大挫折。世界面臨百年未有之大變局，在此機遇與挑戰并存的新時代，新《外商投資法》顯得格外具有意義：作為第一部具有全面性和系統性的中國外商投資法律，是該法律體系中重要的突破與創新，對擴大對外開放和促進外商投資具有里程碑式的意義。另一方面，制定實施新的外商投資法，表現出我國擴大對外開放、吸納外商來華投資的積極態度和信念，以高水平對外開放推動國民經濟的高質量發展的新經濟模式理念。

二、新《外商投資法》頒布建設的重點內容

在頒布的新《外商投資法》中，加入了很多創新性與針對性的內容規范，比如在立法程度上使用了新型管理模式——負面清單管理模式，又或是建立和完善了投資信息報告和安全審查制度，是建設更高水平的開放式經濟發展模式中跨越巨大的一步。以下將對外商投資法中的具體創新點予以分析。

(一)擴大外商投資范圍，使之更加合規

新《外商投資法》對外商投資、外國投資者和外商投資企業進行了界定，并更精細化的列舉了外商投資的具體情況。新《外商投資法》摒棄了幾十年來一直沿用的外商獨資企業、中外合資經營企業和中外合作經營企業的區別，統稱為“外商投資企業”。今后外商投資公司營業執照中的“企業類型”不再包含“外商獨資”、“中外合資”、“中外合作”等字樣。同時，由于外商投資企業的內部治理結構和模式各不相同，從《公司法》等法律的規定來看，其還需要根據《公司法》等要求進行調整。

(二)明確準入前國民待遇和負面清單管理制度

因為準入前國民待遇能有效地消除市場扭曲和不公平競爭，解放東道國對外來投資者的種種限制，從而更有利于貿易與投資的展開，所以其在國內和國際上被廣泛推崇并逐漸成為當代公認的國際投資規則之一。在準入階段，對國內外資本實行同等待遇，體現了實質上的平等。中國的接受有利于國內法律體系與國際先進規則的融合。新《外商投資法》規定，“準入前國民待遇”是符合國情和國際趨勢、有法律依據的必然選擇，也是反映中國順應國際投資規則變更潮流，體現大國形象與擔當的責任精神。

同時，新《外商投資法》從法律層面明確了外商投資準入管理制度，規定了外商投資準入負面清單管理制度，明確了外商投資準入負面清單以外的領域，并按照原則實施管理持續的國內外投資。目前全國外商投資準入負面清單中的禁止內容相比于2017年版本的負面清單少15項。預計未來隨著市場開放程度的提高，負面清單的內容將進一步減少，實現更高程度的對外貿易投資開放。

(三)國家建立外商投資信息報告制度和安全審查制度

我國現行外商投資信息報告主要涉及外商投資企業向商務主管部門報送包括外商投資企業設立、變更信息，以及外商投資企業報送的每年投資在內的等等經營相關信息。新《外商投資法》以法律形式原則上規定了外商投資信息報告制度，強調信息報告的內容和范圍應當按照“如有必要，嚴格控制”的原則確定，這有助于在保證對外商投資進行必要監管的前提下減輕外商投資企業的負擔。

在當前一些國家加強對技術出口的限制和我國自主知識產權數量不斷增加的情況下，建立和完善知識產權對外轉讓安全審查機制將成為我國安全審查制度中的一項重要內容集中。但值得注意的是，新法涵蓋了安全審查范圍內的所有外商投資活動，但沒有落地政策指導實際操作，未來如何推進這一制度仍存在較大不確定性。比如，由于目前的安全審查制度效力水平較低，而安全審查作為行政許可實際上更為合理，需要法律來設立，后續是否制定單獨的立法還有待觀察，或者修改現行并購安全審查規定，擴大其內容。

三、完善我國當前外商投資制度的建議

(一)避免因外商投資企業產生公平度傾斜

外商投資企業的本質仍為中國企業。然而當前環境下對外商投資企業存在較大幅度稅收減免政策優惠，可能會出現違反WTO規則的超國民待遇情況，使國內本土企業僅因為其名稱便在激烈的市場競爭中落于下風。長此以往，許多國內投資者也會因為稅收負擔過重而改變企業的組織形式，甚至抱團向外國投資設廠，影響國內企業的競爭環境。由于新《外商投資法》沒有對稅收等方面進行詳細的管制，因此對于國內傳統型發展企業可以給予一定的稅收政策傾斜和市場份額保護措施，或是制定類似于保障措施的市場監督管理法規，從而更好地促進中國貿易與國際投資發展。

(二)亟待完善當前外商投資法律體系中的懲罰性舉措

目前新法對引進外商投資新增設了不少鼓勵性質條文，但是在對外商投資企業現實中存在的抽逃出資，假借關聯交易轉移資本、空殼經營，非法撤資等非法手段缺乏直接引用的制裁條文，為投資者開辟了法律的漏洞和擾亂市場機會的可趁之機。針對此項不足，有關立法機關需要及時針對外商投資糾紛探討，咨詢相關專家與學者的意見，同時向社會公眾開通條文修改建議的反映渠道，以此來提高立法質量。為了避免外商投資者可能遭遇不公正的審判，《外商投資法》分則需要增設上訴機制和審判監督程序，對不利于當事人的裁判結果給予上訴、再審程序的救濟，以正當程序彌補實體法應對方案較少的現實弊端。

(三)過于宏觀層面的法律條文應加強落實到細則層面

新《外商投資法》確實從眾多層面實現了保障外商投資者多方位投資利益的目的，為外商投資者提供了可靠的法律支持渠道，但新《外商投資法》在整體內容上并沒有過多精準、具體的法律條文和法律內涵，而更多側重于綱領性和宏觀層面的規定。由此可見，新《外商投資法》固然存在開拓性的意義，但仍處于亟待進一步建設與完善的階段。通過法條細則的完善，如簡化外商投資審批環節，明文規定各投資領域的負面清單和禁止流通的貿易領域，可以幫助外商投資者在產生利益沖突的過程中更好地切實保障其投資活動順利進行。目前，國務院有關部門正在抓緊制定完善有關外商投資法的配套性規定與細則，促進外商投資法向更具體更合規發展。

(四)國家安全審查和外商投資審批制度尚待進一步建設

外商投資者來華投資，相關審批材料的報送和企業法人信息的注冊登記是必不可少的。而我國相關行政機關對外商來華投資企業提交的相關信息的審查、審批程序和政府信息公開同樣也是亟待建設與完善的一環。當前環境下我國雖已制定安全審查的制度，但較為薄弱，具體表現為國家安全等相關概念、投資者識別、非正式約談機制等方面仍需進一步細化完善。在審查與監督的過程中，應當重點關注外商投資者投資活動是否合法，是否違反準入前國民待遇原則，企業的經營項目是否如實反映了投資項目的正常流動方向等內容，從而深層次完善外商投資風險預警體系，進一步促進外商投資法律制度的建設進程。

四、結語

從原來的老外資三法發展到新時代下的新《外商投資法》，可以看出我國外商投資法律體系逐漸由從松散至完整，從模糊至精細化，逐步實現整體性建設與完善。法治是最好的營商環境。從改革開放之初到如今進入新時代后出臺完善的法律框架，中國在合理利用外資的基礎上，以外資促發展，走出一條適合中國發展的道路。外商投資法律制度體系是中國提升營商環境和促進貿易便利化、投資國際化的重要基石。而進一步著力擴大開放，持續激發市場活力，更是需要強調相關法律實施的有效性和精準性。只有通過繼續對外商投資法律體系加以建設和完善，加快建設經貿強國，將對外開放進行到底，方能實現中華民族偉大復興的中國夢。