完善營(yíng)商環(huán)境下政府特許經(jīng)營(yíng)的行政法治化思考

吉多伍呷

(西北師范大學(xué)法學(xué)院 甘肅 蘭州 730070)

一、政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的緣起

(一)制度發(fā)端

作為公私合作的一種模式，政府特許經(jīng)營(yíng)由來(lái)已久，在法國(guó)、西班牙均有溯源，20世紀(jì)80年代土耳其首次提出并運(yùn)用了BOT模式。但較為引領(lǐng)性的開(kāi)端為英國(guó)政府的PFI制度(The private Finance Initiative),譯為私人融資倡議，其從最開(kāi)始倡導(dǎo)和政府建立公司合作伙伴關(guān)系后，逐漸演變?yōu)橐惶壮墒斓膽?yīng)用在公共服務(wù)領(lǐng)域的規(guī)范機(jī)制。[1]PFI制度的成熟發(fā)展以及廣泛引用，使西方其他國(guó)家紛紛效仿該類融資模式，在不同國(guó)家倡導(dǎo)私人資本同政府的通力合作之下，不論是公路、學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施，抑或是鐵路隧道、大型建筑工程都發(fā)揮了極大的活力和效用。

(二)存在的活力

1、有利于緩解財(cái)政赤字

隨著一國(guó)人口數(shù)量的增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)水平的提高以及人口流動(dòng)的加快，這從自然的發(fā)展需要促使政府為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境而進(jìn)一步跟進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善交通基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、為提高治理水平投入技術(shù)開(kāi)發(fā)資金項(xiàng)目等。然而這些行政目標(biāo)的完成均需要投入大量的資金，政府要在有限的稅收內(nèi)不斷投入新的資金，這對(duì)于政府的資本運(yùn)作水平提出了更高的要求。如果過(guò)度依賴政府債券的發(fā)行和銀行的貸款，在運(yùn)作不當(dāng)?shù)那闆r下，很可能造成公眾對(duì)政府金融管控能力信任力的下降，從而反過(guò)來(lái)影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的健康運(yùn)營(yíng)。而允許私人資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式既有利于緩解政府背負(fù)過(guò)多的債務(wù)形成財(cái)政赤字，也有利于形成健康的財(cái)政收支平衡狀態(tài)，在這樣一種模式下，行政目標(biāo)得以擁有資本的保障，資本融資的狀態(tài)得以健康的運(yùn)行。我國(guó)幅員遼闊、人口基數(shù)大，在城鎮(zhèn)化水平不斷提高的現(xiàn)狀下，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平需不斷的跟進(jìn)加快，然而以傳統(tǒng)政府為主的投資模式來(lái)完成這一進(jìn)度的要求多少會(huì)顯得有些乏力。外資和私人資本的引入不僅可以減少政府所面臨的財(cái)政負(fù)擔(dān)和壓力，解決一時(shí)資金不足的燃眉之急，政府的其他資本也能分流到更急需投入的領(lǐng)域，諸如醫(yī)療設(shè)施、社會(huì)保障、教育民生等方面。

2、有利于公共服務(wù)水平的提升和投資者的引入

黨的十八屆四中全會(huì)提及了允許社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，PPP模式(Public-Private Partnerships,政府與社會(huì)資本合作協(xié)議)被提上了政府工作日程，隨后國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部為推進(jìn)相關(guān)工作做出了不斷努力，在這一期間，出現(xiàn)了一批代表性的項(xiàng)目，譬如那考河流域治理項(xiàng)目、北京地鐵第16號(hào)線等。資源的稀缺導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)于其利用的效率就十分的注重，以傳統(tǒng)政府公共部門(mén)主導(dǎo)的資源利用就會(huì)因?yàn)榻M織形式單一、缺乏競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致其忽視成本的濫用，這樣一來(lái)，資源的有效利用就得不到充分得保障。允許外資和私人資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠?qū)⒄墓不A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改善以往公共部門(mén)形成的行業(yè)壟斷，在效率的注重能夠提升競(jìng)爭(zhēng)力的引導(dǎo)下，先進(jìn)的技術(shù)、新穎的管理理念、管理制度同樣會(huì)引入到城市基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目進(jìn)程中來(lái)，從而能夠進(jìn)一步提升管理者的經(jīng)營(yíng)理念和管理水平，促生服務(wù)意識(shí)和效率的提升。此外，特許經(jīng)營(yíng)作為政府部門(mén)開(kāi)發(fā)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有力措施，其因自身具有的項(xiàng)目龐大、存量資產(chǎn)潛力大、投資回報(bào)穩(wěn)定、適用年限長(zhǎng)等特點(diǎn)而備受私人投資方的青睞。

二、政府特許經(jīng)營(yíng)在我國(guó)的發(fā)展?fàn)顩r

我國(guó)推廣PPP模式部分代表性政策文件

(一)從引入到轉(zhuǎn)變適用思維

我國(guó)最早從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，以傳統(tǒng)政府主導(dǎo)投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施以及其他公共服務(wù)項(xiàng)目的做法已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)日新月異的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需要。在這樣的經(jīng)濟(jì)背景下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境促使地方政府急需轉(zhuǎn)變資金整合融資方式，國(guó)內(nèi)的部分地方政府開(kāi)始探索結(jié)合市場(chǎng)資本開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放之后，大量的外資開(kāi)始逐步引入并逐步滲透到我國(guó)投資建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域。但畢竟是外來(lái)引入機(jī)制，缺乏實(shí)操經(jīng)驗(yàn)以及制度上的規(guī)范保證，以至于政府特許經(jīng)營(yíng)存在操作不規(guī)范、以及合同雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)條款不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐?wèn)題。

(二)放大效用，逐步推廣

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，國(guó)內(nèi)各級(jí)地方政府開(kāi)始轉(zhuǎn)變以往將特許經(jīng)營(yíng)看做為解決資金不足、緩解融資困難方式的定位，而是從更高的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃發(fā)展的戰(zhàn)略定位來(lái)看待特許經(jīng)營(yíng)。[2]其不僅被作為一類新型的融資方式，還被看做公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)合作的創(chuàng)新機(jī)制、制度安排。在這一階段，國(guó)家對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部等部門(mén)先后發(fā)布政策文件不斷鼓勵(lì)社會(huì)資本同政府部門(mén)合作參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從宏觀的角度來(lái)看，政府特許經(jīng)營(yíng)的推廣，是將公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)公共服務(wù)融入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破行政壟斷，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變角色，以宏觀規(guī)劃和監(jiān)管為主要抓手，擴(kuò)大政府引導(dǎo)資本的影響力，不斷提高政府公共服務(wù)水平與質(zhì)量的重要手段。

(三)規(guī)范的嘗試跟進(jìn)

隨著基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的覆蓋面不斷擴(kuò)大，急需要制度上予以規(guī)范才能更好地維護(hù)平穩(wěn)健康運(yùn)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。20世紀(jì)90年代中期后，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)會(huì)同地方政府相繼出臺(tái)了一系列有關(guān)規(guī)范發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)章和規(guī)范性文件。從1995到2015年相繼先后頒布了十多部行政規(guī)章，在一定程度上予以特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)奠定了政策上的導(dǎo)向和法律上的基礎(chǔ)。

三、完善營(yíng)商環(huán)境下目前制度存在的不足

(一)規(guī)范存量大、規(guī)制力度弱

目前我國(guó)關(guān)于政府特許經(jīng)營(yíng)的規(guī)范制度多為國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件以及其所屬各部門(mén)制定的部門(mén)規(guī)章，由于這些法律規(guī)范多為規(guī)章和規(guī)范性文件，以至于其本身就存在效力層級(jí)低的問(wèn)題，這將使這類規(guī)范為維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中所起到的創(chuàng)制營(yíng)商規(guī)則、約束規(guī)范雙方當(dāng)事人行為、追究違約方法律責(zé)任等初衷均得不到有效的落實(shí)。[3]尤其在公共基礎(chǔ)設(shè)施本身就存在投入資金量大、經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)大、不可知的影響因素較多等的諸多因素干擾下，若不提升規(guī)范的效力層級(jí)，達(dá)到普遍適用認(rèn)可的層級(jí)，這無(wú)疑將會(huì)對(duì)投資人的信心會(huì)有一定的影響。此外，這類規(guī)范的原則性、指示性的立法精神較強(qiáng)，許多涉及實(shí)操層面的規(guī)定有待細(xì)化。大多數(shù)的地方政府及其所屬部門(mén)對(duì)于有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、項(xiàng)目的取得和管理方式以及價(jià)格管理和融資形式等都未能予以明確的規(guī)定。在特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛解決機(jī)制、項(xiàng)目結(jié)束后如何平穩(wěn)過(guò)渡移交同樣缺乏可操作性的地方制度。

(二)制度未成體系化、銜接不順暢

政府特許經(jīng)營(yíng)這一舉措是否能在我國(guó)目前的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境下秉持長(zhǎng)時(shí)間的生命力，取決于立法精神在社會(huì)公共利益和外來(lái)投資者權(quán)益之間的均衡保障。這就使行政主體不能再簡(jiǎn)單的將特許經(jīng)營(yíng)中各方當(dāng)事人之間產(chǎn)生的法律關(guān)系冠以純粹的管理者與被管理者通過(guò)具體行政行為溝通實(shí)施的思維。由于在特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓等方面均存在政府主導(dǎo)的政策性趨向，所以在關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)的合同的法律性質(zhì)、合同雙方當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)以及在項(xiàng)目實(shí)施完成后經(jīng)營(yíng)權(quán)的移轉(zhuǎn)等方面不能再簡(jiǎn)單地套用《合同法》、《政府采購(gòu)法》等特殊法律規(guī)定，而需要在立法上針對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范制定。再者，同樣囿于規(guī)范制定主體的參差不齊，各地對(duì)于政府特許經(jīng)營(yíng)的地方化應(yīng)對(duì)措施存在泛濫化、地方保護(hù)主義色彩明顯等問(wèn)題。尤其是在2013年以后由政府各部門(mén)主導(dǎo)的規(guī)章和規(guī)范性文件的制定出現(xiàn)爆炸式的增長(zhǎng)。各地的規(guī)范操作精神各異，全國(guó)上下難成體系。而在跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)交流和融資來(lái)源多元化的背景下，沒(méi)有一套體系化、制度化、可操作化的制度規(guī)范是不能夠給投資人帶來(lái)合理的預(yù)期規(guī)劃回報(bào)的，同樣還會(huì)影響其參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的意愿。

四、完善營(yíng)商環(huán)境的法治化思考

(一)厘清法律關(guān)系

政府特許經(jīng)營(yíng)從招標(biāo)、投資再到項(xiàng)目建設(shè)完成運(yùn)營(yíng)以及運(yùn)營(yíng)權(quán)的移轉(zhuǎn)的過(guò)程中所涉及的法律管理以及利益糾葛紛繁復(fù)雜。首先，在特許經(jīng)營(yíng)模式下，需要分清公共部門(mén)所囊括的主體數(shù)量，在此基礎(chǔ)上還得突破傳統(tǒng)模式的認(rèn)識(shí)路徑，進(jìn)一步明確界定這類公共部門(mén)所享有的權(quán)利和承擔(dān)的責(zé)任。其次，私人投資主體是否和以往傳統(tǒng)商事主體所享有的權(quán)利為營(yíng)商活動(dòng)范圍，如若不同，可能為擴(kuò)大或得到一定的限制，均需要在制度規(guī)范上予以相應(yīng)的明確。再次，在特許經(jīng)營(yíng)雙方當(dāng)事人的法律地位上究竟為以往平等的商事主體來(lái)看待還是存在權(quán)利義務(wù)不對(duì)等的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)于這類問(wèn)題的限制糾正，需要國(guó)家法律予以規(guī)范。最后，在特許經(jīng)營(yíng)的法律內(nèi)容上的界定、以及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)同傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的區(qū)別同樣需要予以明晰。

(二)細(xì)化規(guī)范操作，制定可行程序

引入外來(lái)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)公共服務(wù)水平的提高是政府特許經(jīng)營(yíng)制度提出的初心，而要使該項(xiàng)舉措能夠得到本土化的二次生長(zhǎng)，立法上要明確該類行為的準(zhǔn)入門(mén)檻。[4]在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的哪些領(lǐng)域、哪一類的項(xiàng)目能夠通過(guò)融入私人資本實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，在這些領(lǐng)域范圍內(nèi)，私人主體需要遵循的標(biāo)準(zhǔn)和條件要求各是什么，均需要在未來(lái)的法律、法規(guī)、規(guī)章中進(jìn)行明文性的規(guī)定。這不僅僅是為有意投資的私人主體提供準(zhǔn)入門(mén)檻的指南，還是落實(shí)中央擴(kuò)大內(nèi)需、迎合人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求、促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的規(guī)范推進(jìn)器。是通過(guò)法律程序的確定、法定條件的明晰，在促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)的憲法引導(dǎo)下，為打破傳統(tǒng)公共部門(mén)囿于自身利益的局限而構(gòu)造平穩(wěn)健康運(yùn)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境所需要作出的制度擬制與努力。

(三)強(qiáng)化監(jiān)管體系，彌補(bǔ)傳統(tǒng)模式局限

政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議無(wú)論是在引入機(jī)制還是法律定位上，均超越了傳統(tǒng)行政法上政府與公民的二元模式。這就需要在監(jiān)管機(jī)制的制度安排上予以充分的思考。一是要在項(xiàng)目的準(zhǔn)入、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交的過(guò)程中予以全方位的監(jiān)管，所以政府特許經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管不應(yīng)僅僅包括對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)合同的審查，還包括宏觀上的建立消費(fèi)者和公共服務(wù)監(jiān)督平臺(tái)、規(guī)范準(zhǔn)入機(jī)制，在營(yíng)造規(guī)范化的運(yùn)營(yíng)機(jī)制上下制度功夫。二是要在監(jiān)督行政主體和特許權(quán)人的內(nèi)容上平衡權(quán)利義務(wù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確并及時(shí)地履職盡責(zé)。三是在監(jiān)管規(guī)范的安排上應(yīng)當(dāng)注重實(shí)行約定監(jiān)管職責(zé)和法定監(jiān)管職責(zé)并行的方式，明確法定監(jiān)管主體的監(jiān)管職責(zé)，使監(jiān)管舉措靈活化易操作并切實(shí)可行。