地方立法評估及評估成果形成

陳偉斌

(廣東海洋大學 廣東 湛江 5240088)

當下學界對評估成果形成方面的理論研究還十分不夠。相反，作為地方立法評估目的之所在的地方立法評估成果恰恰是地方立法評估工作的意義和價值所在，其直接為法制定時機是否妥適、制定后可能產生何種社會風險、產生的社會風險如何防范、立法怎樣修改更契合本地實際以及更具有科學性等問題處理提供智力支撐和實踐根據，因此，對地方立法評估成果的理論研究和實踐探索恰恰顯得更為重要、亟需。筆者在本文中將對地方立法評估以及評估成果的形成作以初步分析，以期拋磚引玉，引起學理界、實務界對該課題的重視。

一、地方立法評估的產生

地方立法評估，意指地方立法機關對即將頒行的立法草案或者對已經頒行實施了一段時間的地方性立法(地方性法規、地方規章)進行全面評價的一項立法活動。[1]地方立法評估分為地方立法后評估和表決前評估兩種類型。在我國，地方立法后評估實踐最早出現于上個世紀九十年代末，當時的立法后評估主要是對業已頒行的地方立法的社會效果尤其是其實施效果進行評價、反饋，以期為地方立法的下一步修改完善奠定實踐依據。

早在2013年，我國地方立法實踐中就出現了地方立法表決前評估。資料顯示，廣東省人大常委會于2013年初，開始在制定本省的關乎民眾切身利益關系、社會影響較大的地方立法開始之前進行表決前評估實踐。由于實踐反饋地方立法表決前評估具有極好的社會反響，為規范廣東地方立法評估工作，廣東省人大常委會于2013年7月頒行《廣東省人民代表大會常務委員會立法評估工作規定(試行)》，該文件明確要求：“開展表決前(立法前)評估適用于新制定、全面修改以及重大制度作修改所有法規草案”。廣東省地方立法表決前評估的作法本我國其他地方立法紛紛效仿。目前，我國地方立法后評估與表決前評估已經成為地方立法制度、機制之一，被地方立法實踐踐行。

2015年《立法法》修正以后，我國的地方立法評估實踐愈加常態化，這也推動了我國地方立法評估實踐的發展，為地方立法評估的制度化發展和規范化運行提出了迫切要求。據筆者梳理發現目前我國已有三十多個省(自治區、直轄市)和地級市頒行了本地規范、指引地方立法評估方面的規范性法律文件。綜觀當下我國各地頒行的地方立法評估規范性文件，從規范性文件的內容和體系來說，對地方立法評估的原則、標準、程序、方式、方法等作出規范和明確是其主要內容和基本結構。 針對地方立法評估成果形成的程序、成果的檢驗、成果的評價以及成果的運行很少反應在目前各地的地方立法評估規范性法律文件中。

二、地方立法評估成果

目前，“地方立法評估成果”還不是一個法律術語，在地方立法學研究視域，其也并不是一個正式意義的法學術語。因此目前學界尚未對地方立法評估給予學理界定和內涵刻畫。筆者認為，地方立法評估成果很難從實質上或本質屬性上給予精準界定，但作為地方立法制度重要組成部分的地方立法評估成果，又是需要作為客觀術語來予以對待的，筆者以為我們可以對該術語進行描繪，具體可以這樣對這一術語進行明確：地方立法評估成果可以理解為是地方立法評估活動結束以后經過理論抽象和實踐總結、論證而產生的智力結晶和成果凝練，是地方立法評估報告中可以用來對地方立法的制定時機、立法架構、地方立法規范權利義務設定以及法律責任制度設置等立法內容、地方立法修改內容等直接提供依據的內容和部分，是地方立法評估報告中直接推動地方立法完善亦即直接助力于地方立法科學化、民主化和地方特色凝練的部分。

無容置疑，作為地方立法重要階段的地方立法評估，關乎到地方立法的質量以及地方立法的民主性和是否切合本地實際，因此其對對地方立法具有重要意義。針對地方立法評估對地方立法的意義，有學者給予客觀闡述，他認為：“地方立法的價值意義主要體現在：其一，地方立法評估可以促進地方立法質量、可以擴大公眾有序參與地方立法、可以推動地方性法規的實施”。[2]實際上，地方立法評估的意義實現是以地方立法評估成果為載體和依托的，沒有地方立法評估成果，地方立法評估的價值意義實現就成了無源之水、無本之木。所以有學者十分形象地說：“地方立法評估成果是地方立法評估的結果和目的所在，是考量地方立法評估工作有效性與否的主要標準”。[3]

三、地方立法評估成果的形成

毫無疑問，邏輯上論，沒有地方立法評估成果形成當然沒有該成果的實踐應用。[4]地方立法評估是一項地方立法活動，或者說地方立法評估本身就是地方立法的法定程序之一和必經階段，因此，地方立法評估必須依據規范化的法定程序進行，只有依據法定的程序規范化運作，地方立法評估才具有法律意義，產生法律效力，具有法律效果。同樣，只有依據規范化的程序進行的地方立法評估其最后的結果才可能經過檢驗、凝練而可能成為地方立法評估成果，地方立法評估成果是地方立法評估這一法律行為或者說法律活動的最終結晶，其具有法律意義、產生法律效力的前提一樣是地方立法評估成果的形成也是一個嚴格意義的法律活動，其只有規范化運作、嚴肅進行才使得其具有法律意義。總之，筆者認為地方立法評估也好地方立法評估成果的形成也罷，它們均是地方立法的組成要素和過程性行為，是需要法律進行引導和規范的十分嚴肅的立法事項和立法活動，只有如此，才使得法的產生具有了法的神圣性，取得了法的尊嚴和權威，獲得了法的正統性。然而，十分遺憾的是我國目前不論是《立法法》還是《行政法規制定程序條例》、行政規章制定程序條例》等國家層面的立法法還是各地關乎地方立法層面立法的法文件，均沒有關乎立法評估成果形成程序的規范性規定，這對地方立法評估的意義張揚和效果實現是十分不利的。有鑒于此，筆者結合當下地方立法評估成果產生的實踐，擬對地方立法評估成果的形成程序作如下設計：

(一)地方立法評估報告的制作

1.報告撰寫。撰寫地方立法評估報告不是一個毫無法律意義的事情，由于地方立法評估報告在撰寫結束后需要提交擁有立法權的地方國家機關進行討論、審定進而最后決定通過與否，并且撰寫好的地方立法評估報告依照既定的嚴肅程序提交給擁有地方立法權的國家機關將對該國家機關產生一定拘束力，其必須納入議事日程進行討論、審定進而表決是否通過還是需要進一步充實、完善等，因此，為強化地方立法評估報告撰寫的嚴肅性，筆者建議，地方立法評估報告的撰寫在形式方面的要求上應該遵循一定的格式、樣式，在內容方面的要求上是其撰寫必須客觀公正、中肯，不得夾雜有個人的主觀判斷、推測，應該言之有據言之有理，撰寫的所有判斷應該有論證、說理，有根據。另外，表決前評估報告的撰寫應該符合評估工作要求的內容，格式性一一撰寫全部的要求內容。有的時候，評估工作要求可能會要對評估事項下結論性意見，這種情況洗，可以明確的，可以明確結論意見，一時不好明確判斷的，需要如是說明。

針對地方立法評估報告的結構，有學者認為：“在結構上，地方立法表決前(立法前)評估報告應該先具體介紹評估活動的總體情況，接著是目前啟動立法或者實施該立法有可能存在的主要問題，最后是明確具體的意見建議及其理由”。[5]針對地方立法立法后評估報告，其報告的結構，筆者建議主要有三部分結構，分別為：首先，總體對業已頒行的地方立法進行客觀評價(基于實踐調研和民意反饋)；其次，地方立法所設計的主要制度執行情況的客觀說明；最后，關于地方立法非、改、解釋、完善的建議及其理由論證等。

2.報告制成步驟。 因為評估分為表決前和立法后評估兩種不同類型，其制成步驟存在差異：

第一，表決前評估報告的制成。目前，表決前評估比較經常的的作法是由立法機關委托第三方開展具體工作。關于這一做法的長處，有學者評價認為：“第三方進行地方立法評估可以一定程度地避免地方立法機關的立法盲動性和立法沖動”。[5]從具體步驟論，表決前(立法前)評估報告的制成含地方立法機關委托第三方程序、第三方評估并擬寫出報告程序、地方立法機關法制工作機構適時召開表決前評估會、法制工作機構綜合整理與研究分析第三方評估報告的意見最終形成總體評估報告等四個階段。

第二，地方立法立法后評估報告的制成。地方立法后評估目前既有立法機關承擔也有委托第三方評估的可能。不論是采用哪種評估方式，評估報告最后均須要有立法主體的法制工作機構研究后形成總體性的評估報告。

(二)地方立法評估報告的提交及審定

筆者在文章中針對地方立法評估報告的提交及審定的步驟作過描繪：“地方立法評估報告提交給立法機關后，需要立法主體召開常委會會議討論，立法主體的法制工作機構及評估具體承擔單位應該派出專門人員列席參加常委會討論會議。在會議上接受常委會委員對報告及其有關內容所提出的質詢與發問”。[6]

(三)地方立法評估成果完成

首先，常委會組成成員認真分析研討地方立法評估報告并在次基礎上每一位與會委員對該評估報告基于個人的知識素養、實踐經驗和法律認知等作出獨立的判斷，在該判斷的基礎上每一位與會委員須明確個人的結論性意見，亦即需要對地方立法評估報告明確自己的肯定意見和否定意見，并且需要作出理由說明。最后，筆者認為：“在常委會以及其他相關的與會人員表決和審定以后，他們必須針對對應的問題提出具體的意見與建議，然后按照民主集中制工作原則的要求，出現多數人的意見，再根據多數人的意見，達成評估成果報告。”[6]

最后，評估報告必須歷經一定專門形式步驟才可以最終成為評估成果，這一專門的形式和步驟，筆者以為是以地方立法機關的名義作出，并制作正式文本，在特定的文本上刊發。