人民檢察偵查權的歷史變遷及其啟示

張福坤

摘 要：與檢察機關角色定位和職能設定相一致，檢察機關自始至終享有偵查權。但伴隨我國法治建設進程改革發展，法律授予檢察機關的職權也隨之調整，特別是檢察機關的偵查權，七十多年來發生了重大變化。對人民檢察偵查權的制度變遷進行宏觀總結，有助于更加準確把握當前檢察改革發展方向。

關鍵詞：檢察偵查權 變遷 啟示

偵查權是檢察權的重要權能之一，不僅是檢察權配置中的重要組成部分，還影響著訴訟主體之構造及刑事訴訟法所追求的價值目標之實現，其相比檢察權的核心公訴權更具有中國特色。刑事訴訟法關于職務犯罪偵查權規定的改變，是否對檢察機關法律監督定位有影響？通過選取檢察權中最具中國特色的偵查權為切入，以歷史觀梳理檢察機關偵查權的制度變遷，對新時代檢察機關偵查職權的發展實有必要。

一、建國前革命根據地人民檢察偵查權的創建（1927—1949年）

1927年第一次國內大革命失敗后，中國共產黨領導人民在全國開始了革命根據地獨立政權的建設。這些革命根據地建設的經驗成為新中國成立初期各種司法制度的源流。在新民主主義革命法制史中，關于檢察機關和檢察人員的首次規定來自于鄂豫皖革命根據地時期人民委員會下設的革命法庭中的國家公訴處及國家公訴員[1]。鄂豫皖革命根據地在1931 年 7 月 1 日召開的第二次蘇維埃代表大會選舉產生了人民委員會和工農監察委員會，革命法庭和政治保衛局設在人民委員會之下。革命法庭和政治保衛局都是工農監察委員會的執行機關。鄂豫皖革命根據地的工農監察委員會、革命法庭、政治保衛局三個司法機關均擔負有檢察職能。工農監察委員會還擔負著法律監督權、職務犯罪偵查權和控告申訴檢察權等重要職權。可見，此時的檢察機關已經具有了偵查權。在中華蘇維埃共和國政權下，為了適應戰事需要，機構的行政化傾向嚴重。該時期的檢察機關在偵查權上，雖然并沒有系統的規定，但卻是一項必備職權，而且工農檢察部以及其他設置在審判機關內部的檢察組織開始有意識地偏向于對職務犯罪的偵查。

1937年7月7日盧溝橋事變，中國進入八年的抗日戰爭時期。國共合作后，原革命根據地的工農民主政權變為抗日民主政權，并建立了高等法院和地方法院。在檢察機構的設置上，實行“配置制”。1939年4月《陜甘寧邊區高等法院組織條例》規定檢察員的職權時：“一、關于案件之偵查;二、關于案件的裁定;三、關于證據之搜集;四、提起公訴，撰擬公訴書;……”。[2]為了適應新形勢司法工作的需要，解放戰爭時期的司法體制作了一定的調整，但檢察機關的偵查權力得到繼續維持。1946 年 10 月至 1947 年 4 月，陜甘寧邊區政府將“邊區高等法院檢察處”改為“邊區高等檢察處”，標志著人民檢察制度開始向獨立體系邁進。期間1946 年 10 月制定《陜甘寧邊區暫行檢察條例》，該條例共計 4 章 15 條，是陜甘寧邊區制定的唯一的也是人民檢察史上第一個單行檢察法規?！蛾兏蕦庍厖^暫行檢察條例》除保留原偵查權、公訴權、公益訴訟權、協助自訴權并對其內容細化外，主要是增加了監督權的內容。這一時期對于檢察偵查體制建設的初次探索為新中國成立后檢察偵查體制正式創建提供了寶貴的實踐經驗。

二、建國后人民檢察偵查權的演進歷程

（一）檢察偵查權的初步創立（1949—1953年）

新中國成立之初檢察制度以蘇聯檢察制度為學習借鑒對象，同時汲取根據地時期檢察經驗，在實現新民主主義法制建設目標的指引下，逐步建立起來。檢察機關被定位為法律監督機關。對于檢察機關的偵查職能，當時的《檢察制度綱要》提出和使用了一些重要的法律概念，如將刑事偵查和公訴，界定為“刑事檢察”。根據《中央人民政府組織法》規定，最高人民檢察署屬于中央人民政府，在內部職能機構上，最高人民檢察署設辦公廳和三個業務處，第一處執掌一般監督檢察業務，第二處執掌偵查、檢舉公訴與犯人改造、監所措施之監督，第三處執掌民事行政的檢察監督。檢察機關工作的重點是以一般刑事偵查權為載體，偵查一切刑事犯罪案件并提起公訴。1951年9月通過的《最高人民檢察署暫行組織條例》將“對刑事案件實行偵查，提起公訴”改為“對反革命及其他刑事案件，實行檢察，提起公訴”。[3]這里的“檢察”含有偵查職能。檢察機關享有對所有刑事案件的偵查權。1953年，中國進入社會主義改造和有計劃的經濟建設時期。1954年第一部《憲法》頒布，依據憲法對檢察職權的原則規定，同時期的《人民檢察院組織法》第4條第2項，規定了各級人民檢察院的職權是“對于刑事案件進行偵查，提起公訴，支持公訴”。為保證偵查工作的開展，最高人民檢察院于1956年8月5日發布了《各級人民檢察院偵查工作試行程序》，詳細規定了檢察院在偵查案件過程中的一系列程序問題。可見，在新中國成立之初及以后的很長時間內，檢察機關享有“對于刑事案件進行偵查”的權力。

（二）檢察偵查權的調整與中斷（1954—1977年）

1954年第二屆全國檢察工作會議召開。這次會議正式提出檢察機關直接受理案件的偵查制度以及偵查監督制度，但是對于“檢察機關之偵訊范圍到底怎么界定”的問題還是沒有予以明確。由于經歷了“三反”“五反”，檢察機關在偵查經濟犯罪上有著大量的時間積累，當時大多數人支持檢察機關應該偵訊涉及國家公職人員與職務有必然聯系的案件?；诖筌S進這一特殊的社會背景，檢察制度和檢察工作有了改變。1958年6月至8月，第四次全國檢察工作會議廢除了最高人民檢察院制定的《組織條例》，檢察偵查工作基本無法可依。1962年發布的《關于公、檢、法三機關受理普通刑事案件的職責范圍的試行規定》使得檢察機關的偵查權內容和范圍被限縮，偵查對象集中到公務人員及企業職工，在刑事案件的受案范圍上，成了“各管一段”的模式。1975年1月17日通過的《憲法》中明確規定，“檢察機關的職權由各級公安機關行使”。檢察機關的自偵權也陷入一度中斷的空前劫難期。

（三）檢察偵查權的恢復發展（1978—1988年）

1978年后檢察機關開始恢復重建，檢察機關確定 “國家的法律監督機關”這一憲法法律定位，并通過檢察人員依法行使職務犯罪偵查權等法定職權，維護社會主義法制的統一。[4]1979年頒布的《人民檢察院組織法》第5條第3項規定“檢察機關對于直接受理的刑事案件，進行偵查?！蓖晖ㄟ^的《刑事訴訟法》第13條第2款規定：“貪污罪、侵犯公民民主權利罪、瀆職罪以及人民檢察院認為需要自己直接受理的其他案件，由人民檢察院立案偵查和決定是否提起公訴?！盵5]自此，檢察機關只享有有限的直接偵查權和機動偵查權。1979年《關于執行刑事訴訟法規定的案件管轄范圍的通知》第（二）款規定，人民檢察院直接受理的刑事案件包括貪污案、刑訊逼供案等22種。此通知擴大了1979年刑事訴訟法及刑法中的內容，將檢察機關自行偵查權的內容進一步擴充。1982修正通過了《憲法》，檢察機關的法律監督地位再次確認。為了保證檢察機關的法律監督權，賦予檢察機關對特殊主體犯罪行為的偵查權是剛性監督的具體體現。

（四）檢察偵查權的深入發展（1988-2015年）

自1988年開始，檢察機關開始把反貪污賄賂斗爭作為檢察工作重點，1989年針對貪污賄賂犯罪，在最高人民檢察院成立貪污賄賂檢察廳，后來陸續在各地成立了反貪污賄賂專門機構。[6]1995年最高人民檢察院成立了反貪污賄賂總局。同時最高人民檢察院于1993年下發了《關于進一步加強大案要案查處工作的通知》，于1994年公布了《獎勵舉報有功人員暫行辦法》等文件，使反貪污賄賂工作有據可依。1996年《刑事訴訟法》對檢察機關立案偵查的范圍予以一定程度限縮，除了檢察機關的機動偵查權被限縮外，明確貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。但伴隨著1997年《刑法》中罪名的修訂，事實上，檢察機關偵查權的內容擴大了，尤其是貪污賄賂、瀆職罪罪名規定涉及1997年《刑法》382條至419條，很顯然罪名更加豐富，規定更加細化;侵犯公民人身權利的犯罪內容進一步細化。這一時期的檢察機關偵查權被逐漸明確和固定，為以后《刑事訴訟法》的修改提供了良好的素材和模板。1998年最高人民檢察院針對直接立案偵查的案件范圍，出臺了《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件范圍的規定》，明確了4類50多種犯罪案件屬于檢察機關自行偵查的范圍。到2007年底，最高人民檢察院設置了包括反貪污賄賂總局、瀆職侵權檢察廳、職務犯罪預防廳等近20個內設機構，自此表明我國檢察機關自偵權的完備。[7]2012年《刑事訴訟法》修改并未改變檢察機關的自偵權受案范圍和內容，我國檢察機關自偵權發展已然成熟。

三、人民檢察偵查權的新變革（2016至今）

（一）職務犯罪偵查權的轉隸

職務犯罪偵查權的轉隸是檢察機關偵查權有史以來的最大變革。2016年底，監察體制改革開始在北京、陜西、浙江三地展開試點，國家監察體制改革從頂層設計步入實踐操作階段，并于2017年10月開始全國推行試點，期間職務犯罪的偵查權被暫停行使。2018年2月底，全國檢察機關的反貪、反瀆和職務犯罪預防部門的職能、機構、人員全部完成轉隸工作。[8]2018年3月23日，中華人民共和國國家監察委員會在北京揭牌。2018年3月憲法修正案、監察法通過，在憲法層面確定了監察機關的法律地位和職能范圍，正式將檢察機關的職務犯罪偵查權力轉移給監察委員會行使。這項改革的目標是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構，作為行使國家監察職能的專責機關。

（二）司法人員職務犯罪偵查權的確立與變化

2018年十三屆全國人大常委會第六次會議表決通過了《關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，其中第19條第2款規定了人民檢察院的專屬偵查權和機動偵查權。檢察機關的專屬偵查權是指人民檢察院針對犯罪主體為“司法工作人員”，其犯罪行為為利用職權實施的5個側重于侵犯公民權利和9個側重于損害司法公正的14項犯罪行為，同時規定由檢察機關在實施訴訟監督活動發現。[9]這是將檢察機關的法律監督權與檢察機關偵查權內容有機結合的重要表現。檢察機關自偵權內容被大大限縮，被限制為特定主體實施的特定犯罪行為。雖限縮了檢察偵查權，但檢察機關通過職能調整將“四大檢察”制度建設作為新時代履行法律監督職能的制度構建目標，強化了監督職能。

（三）檢察機關職務犯罪偵查權轉移對法律監督的導向意義

職務犯罪偵查權轉隸，乃反腐敗刑事司法改革應有之義。這并非剝離檢察機關全部職務犯罪偵查權，而是出于克服檢察機關一直以來享有職務犯罪偵查、監督權這一同體監督的缺陷。把與法律的實施沒有直接關系的職務犯罪案件交由國家監察委去查辦，可以使檢察機關職責回歸到集中精力重點查辦法律實施過程中發生的嚴重違反法律的行為。正如學者所言，檢察機關法律監督在改革之后應以維護好訴訟程序運行環節的秩序范式，特別是正當程序理念的落實為基本歸宿。[10]一方面，檢察機關對司法人員職務犯罪偵查權行使是對監察機關履行反腐敗職能的補充和配合。另一方面，增強檢察機關監督剛性還需充分發揮現有職能，在“四大檢察”均衡發展背景下，尤其是公益訴訟職能充分發揮，與檢察機關現有的特定偵查權相結合，可鞏固檢察機關的法律監督地位。其核心是通過訴訟職能的行使保障訴訟監督的剛性，進而實現檢察機關自偵權內容變革的導向意義。

四、人民檢察偵查權歷史變遷的啟示

（一）檢察偵查權的制度變遷體現了文化傳統與實踐結合的需要

任何制度的變遷，包括某一項制度的創立與消亡，都可以在此前此后的歷史事實中找到關聯。我們在認識檢察制度時應該注意檢察制度的“西方性”與“中國性”。同時需要在認識過程中注意作為具體的某項制度的歷史背景，有無歷史淵源。看該制度是如何在當時的政治框架下建立起來的，它之所以如此設立是基于什么樣的考慮？為了解決什么樣的問題？隨著政治制度的調整，檢察制度或者職權又發生了哪些變化？導致這些變化的現實基礎是什么？哪些機制的創設當時是合理的，如今已經缺乏了現實基礎等等問題。無論如何，尊重和理解中國的歷史與現實，是把握中國檢察制度乃至其他政治法律制度的起點。

（二）法律監督權通過一定的偵查權展現符合其角色定位需要

檢察偵查權為保障檢察機關法律監督的憲法定位而生。檢察制度從它創立的那一刻起，就包含了偵查權。從理論上講，檢察機關享有偵查權是由檢察權的本質屬性決定的，也是權力制約的客觀需要。如果檢察機關一點偵查權也不保留，檢察機關民事行政監督、刑事偵查監督、立案監督、審判監督、執行監督等的實際效果將難以保障監督，進而檢察機關法律監督的本質將會大打折扣。法律監督是檢察機關的固有屬性，人民檢察院特定偵查權的保留正是為保障檢察機關法律監督有力、剛性的角色定位。

（三）檢察偵查權制度變遷的深層次原因在于法治理念發展的影響

在新中國法治建設的進程中，檢察機關偵查權的演進同法治建設的規律始終保持一致。在新中國法治建設蓬勃發展的時期，檢察機關偵查權的內容得到了明確并圍繞法治建設進程的需要不斷調整和修改，以適應新中國檢察制度及法治建設的發展。無論是新中國成立后檢察機關所享有的全面偵查權，還是檢察機關偵查權進行的調整和限縮，這種變化并非一蹴而就的，而是受到歷史變革和法治建設中的紛繁復雜的事件影響而不斷地變化和修正。我們應從“依法治國，建設社會主義法治國家”的根本追求和價值立場出發，從人類政治法律文明發展的總體價值追求和發展趨勢出發，去理解認識人民檢察偵查權。

注釋：

[1]轉引自鐘式武：《麻城市志系列叢書——鄉鎮概況》，中國文聯出版社 2010 年版，第 49 頁。

[2]王桂五：《中華人民共和國檢察制度研究》，法律出版社2008年版，第38頁。

[3]參見張智輝：《檢察偵查權的回顧、反思與重構》，《國家檢察官學院學報》2018年第4期。

[4]參見單民、薛偉宏：《新中國檢察制度的演變與特色》，《法學雜志》2008年第1期。

[5]同前注[3]。

[6]參見孫謙：《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2014年版，第451-453頁。

[7]參見黃景鈞：《新中國檢察制度的建設和發展》，《北京政法職業學院學報》2009年第3期。

[8]參見鄭赫南：《“重塑性”變革是如何出爐的——最高檢機關內設機構改革側記》，《檢察日報》2019年1月15日。

[9]參見朱孝清：《檢察機關如何行使好保留的職務犯罪偵查權》，《中國刑事法雜志》2019年第1期。

[10]參見李奮飛：《檢察再造論——以職務犯罪偵查權的轉隸為基點》，《政法論壇》2018年第1期。