寧德市在城市基礎設施建設項目管理中的“總指揮部模式”研究

陳志偉

（寧德市城市建設發展中心，福建 寧德352100）

1 引言

在城市規模逐步擴張的當下，城市基礎設施建設項目（以下簡稱城建項目）的投資規模和數量也日益增多，這就使城建項目管理越來越重要，而作為政府投資方，該如何有效地參與城建項目的管理呢？本文以寧德市城市建設指揮部（以下簡稱城建指揮部）為例，研究政府“總指揮部模式”在城建項目管理中的應用和完善。

2 寧德市“總指揮部模式”概述

寧德市城建指揮部是由寧德市政府成立的專門負責市區城市建設管理的總指揮機構，由分管城建工作副市長牽頭，區政府、市政府辦、發改、自然資源、住建、財政、國資、生態環境、水利、林業、海洋漁業、土地收儲等單位作為組成成員，抽調相關單位工作人員常駐辦公。城建指揮部主要負責市區城建項目的組織實施，代行市政府組織城建項目的計劃編制、協調調度、建設監管、資金監管等工作職責[1]。

3“總指揮部模式”的機制和作用

3.1 城建項目年度計劃管理機制和作用

在城建項目建設過程中，項目的決策往往容易受到長官意識的主導，導致項目盲目上馬，造成政府投資的極大浪費，為了防止這種情況的發生，城建指揮部對城建項目的實施采用了年度計劃管理制度，在每年年底前，由城建指揮部召集組成成員和城建項目參與各方，依據城市發展需求、財政投資規模、項目用地因素、項目間影響制約等各方面情況，在充分調查、論證和征求各方意見的基礎上，按照“量力而行、盡力而為、適度超前”的原則，科學統籌地安排來年的各城建項目實施計劃和建設內容，并報市政府批準后實施，有力地保障了項目決策的合理性、實施的科學性，提高了政府投資的效益性。

3.2 城建項目協調監管機制和作用

城建指揮部采用“指揮部協調監管+項目法人責任制”的綜合管理模式，建立了市城建指揮部會議、市政府專題會議、市政府常務會議三級聯動協調機制。市城建指揮部會議負責協調調度項目建設，協調解決項目前期審批和建設中存在的問題，協助相關單位按時保質保量完成建設任務；市政府專題會議負責研究解決項目建設難題、重大投資突破等問題；市政府常務會議負責研究決定城建項目資金調配等城建工作重大問題。這一機制破解了以往項目業主遇到困難問題，如征地拆遷、項目審批等問題時，只能尋求政府各級各部門解決，平時由項目業主履行職責，一旦遇到自身無法解決的對外協調問題時，則報請城建指揮部統一組織協調，減少了中間環節，明確了責任主體，使問題能有人解決，并且快速解決，使政府各級各部門能夠主動靠前服務，通力協作配合，積極提供要素保障。另外，為有效控制城建項目質量、工期和投資，城建指揮部還建立了城建項目工程巡查機制，強化了對城建項目建設過程的監管，嚴格規范工程設計變更、技術方案調整、增項漏項、增加簽證等問題的審查、監管，凡屬于重大設計變更、重大技術方案調整、單項投資（累計投資）增加超過合同金額5%（10%）、甩項驗收等問題，均由項目業主報城建指揮部審批，并協同城建指揮部組織召開專家論證會，邀請專家、相關部門共同審查論證后實施。從而有效阻遏了項目業主“設計隨便改，工期隨便延，簽證隨便簽，投資隨便增，甩項隨便甩”情況的發生，確保了項目能按照既定質量、工期和投資完成建設。

3.3 城建項目資金管理機制和作用

寧德市城建項目資金實行市財政局統籌年度資金，指揮部審核通知撥付的機制，由項目業主根據項目合同約定和實際完成情況，提出撥付項目款項的申請，由城建指揮部審核，提出書面審核意見后，通知市財政局撥付，因工程應急等特殊原因，需調整合同撥付方式的，由城建指揮部召集相關單位研究確定。另外，項目業主的項目工作經費和管理費用實行年初先預撥年末再結算制度。這一機制明確地規范了項目普通款項、應急款項、工作款項的撥付程序，防止了項目資金超撥、欠撥、亂撥現象的產生，加強了項目資金的監管，保障了項目資金的安全，提高了項目資金的效率。

4“總指揮部模式”存在的問題

4.1 總指揮部的定位

政府組建了城建指揮部，代表政府一方參與城建項目的管理，但是有時管得太多，限制了項目法人制權利行使的同時，混淆了政府作為項目參與方的角色和職能，一些本該交由項目業主、社會工程中介服務機構去完成的工作，沒有交給它們完成，無法充分發揮項目法人制的優勢和社會工程中介服務機構的作用。

4.2 項目業主的思想

由于城建指揮部協調機制的存在，一些項目業主在遇到項目問題時，將本該自身負責解決的小問題，全部報請城建指揮部協調解決，致使城建指揮部需要耗費大量的時間、精力解決這些問題，違背了城建指揮部“集中力量，全力以赴，破項目之所難，解項目之所急”的初衷。

5 完善“總指揮部模式”的思考

5.1 明確指揮部自身職能定位

城建指揮部作為政府成立的專門負責市區城市建設管理的總指揮機構，要充分運用政府的調度、協調、管理、監督手段，保障城建項目的建設，積極融入先進的項目管理理念，推行城建項目全過程工程咨詢服務模式，讓專業機構、專業人員參與到城建項目的建設管理，充分發揮項目法人制的優勢和社會工程中介服務機構的作用，凡是能由項目業主、社會工程中介服務機構完成的工作，應由項目業主、社會工程中介服務機構完成，而城建指揮部只需要切實履行協調監管的職能，為項目業主排憂解難。

5.2 建立指揮部人員考核獎懲制度

城建指揮部要與抽調單位一起建立健全抽調人員的考核獎懲制度，考核獎懲制度必須與個人職務升遷、個人利益相關聯，把城建指揮部作為發現、培養、任用人才的主戰場，激活人員的積極性、主動性和創造性。

5.3 制定城建項目業主督查考核制度

城建指揮部要制定項目業主督查考核制度，定期對各項目業主進行績效考評，考評結果作為市政府對各項目業主年度考核的主要內容之一，對有推進不力、重大失誤、推卸責任等問題的項目業主實行問責機制，使項目業主作為項目第一責任人，能夠思想、精力、工作到位，敢于擔當，盡心履職，確保城建項目按時按價、保質保量地完成建設。

6 結語

實踐證明，“總指揮部模式”在城建項目管理中具有適應性和探索性，政府總指揮部協調監督與項目業主法人責任制的結合，完善了城建項目的管理機制，為寧德市城建發展提供了寶貴經驗，也能為其他地區提供一定的參考和借鑒。