PPP 項目建設管理問題及改進研究

舒冰

（中交上海航道局有限公司，上海200002）

1 引言

PPP 模式起源于國外，主要由政府與私人組織或企業在締結契約的基礎上進行合作，以緩解政府財政資金的壓力，是一種新型的融資合作方式[1]。我國自2014 年開始在全國范圍內推廣PPP 模式，住房和城鄉建設部等部門也頒布了一系列文件進行指導，在一定程度上推動了地方公共基礎設施建設的發展，也帶動了地方經濟的發展。然而，國內PPP 項目工程模式仍處于初步發展階段，在應用PPP 模式中仍存在不少問題。基于此，本文對PPP 項目建設管理問題進行了研究，并探討了改進策略，對提高PPP 項目建設管理質量具有積極的意義。

2 現階段PPP 項目建設管理問題

PPP 項目與傳統項目有著明顯的區別，實質為公私合營項目模式，私營合作方根據特許權協議中的規定地方運營項目，私營合作方與政府實現風險共擔。從現實情況來看，PPP項目建設管理仍存在以下問題。

2.1 政府以及私營合作方沒能適應角色轉換

PPP 項目是政府與私營企業共同合作，項目管理難度進一步增加，在實際管理過程中，雙方在管理范圍、形式、程序等方面沒有明確的劃定。例如，由于政府管理部門與私營合作方沒有全面、客觀地分析項目風險與問題等，導致政府管理部門需要承擔責任以外的經營風險，容易引發經濟危機，也不利于政府與私營合作方進一步開展合作。與此同時，由于私營合作方市場競爭力的限制、私營企業對項目工程不夠了解，所以，在項目建設與管理過程中容易出現意外與問題，當問題無法及時得到解決時，PPP 項目建設的進度勢必會受到影響，也無法按期履行合作協議的內容，在一定程度上影響了企業的信譽，也使項目在實際工程項目管理中出現一些不穩定因素[2]。整體看來，PPP 項目建設中政府與私營合作方對新管理角色的不適應嚴重影響了項目建設管理質量與效率。

2.2 PPP 項目管理體系不健全

政府與私營企業在合作過程中沒有對原管理體系進行調整，仍沿用以往的管理思路與管理體系。一方面，不同的PPP項目建設條件、區域環境存在明顯的差異，且項目建設類型與要求也有明顯的不同，因此，對不同的項目應采用不同的管理方法與要求，若一味地沿用傳統的管理體系，勢必會影響項目管理效果。另一方面，近年來國內建筑行業發展迅速，建筑理念、技術標準等不斷變化，而現有的管理體系卻并未跟上建筑理念的發展速度，導致項目建設成本上升，項目風險加大，與項目建設引入PPP 模式目的相悖。

2.3 項目投資回報與收入機制不完善

由于PPP 項目基于合同、協議的一項合作，雖然企業與政府在簽訂合同時會明確雙方的職責，如資金投入、政策補貼等，但并未明確政府政策資金補貼數量或優惠力度，加之部分情況下沒有安排專人跟進有關工作，造成合作企業需要承擔大部分風險。同時，因為國內PPP 模式價格體系不完善、價格信息不對稱現象，影響了私營企業合作收益的穩定性，以及合作企業的合作動機與積極性，也使社會上其他想加入的企業望而卻步。

3 PPP 項目建設管理改進策略

3.1 合理轉換合作雙方角色

政府與私營承包商是PPP 項目運行的兩大主體，為了使PPP 項目高效運行，政府與私營承包商需要盡快適應角色轉變，使二者可以優勢互補，保證PPP 項目建設管理工作得到落實。在PPP 模式中，為了進一步降低項目風險，項目企業需要積極與施工承包商溝通與協調，使施工承包商可以嚴格按照項目要求進行施工，重視項目施工現場安全管理與質量管理工作。與此同時，為了規避項目風險，項目企業還可以利用商業保險轉嫁風險，為作業人員投保還可以節約風險成本。

在PPP 模式下，私營承包商還可以利用自身技術、資金優勢為政府提供市政基礎設施建設等方面的咨詢服務，加強與政府的聯系，不斷完善PPP 項目投資融資機制，使私營承包商能夠更好地參與到項目建設管理過程中。而政府也應積極回應私營承包商，主動、積極與其聯系，減少政府與私營承包商之間信息不對稱情況，使二者資源可以共享，可以優勢互補，從而提高PPP 項目建設質量。

為了使政府與私營承包商盡快適應角色，保持良好的合作關系，政府部門應盡快建立聯動部門，選拔或從社會上聘用專業人員組建一支PPP 項目建設工作小組，專門負責與項目企業對接，積極參與項目全生命周期管理中，盡可能地保證輔助權與主導權都處于平衡狀態。同時，雙方還需要在合作過程中明確管理角色，確定各項工作的主要負責人，實現管理角色的無縫切換，保證管理的有效性與全面性，從而保證項目施工進度與建設質量。

3.2 建立健全項目管理體系

針對政府與私營承包商在合作過程中仍沿用以往的管理思路與管理體系、現有項目管理體系不完善的問題，政府與私營承包商需要加強合作，共同建設與完善項目管理體系。在實際工作中，政府以及承包項目的企業都需要細致地去調查與了解建設項目的周邊環境、設計標準、建設類型、施工要求等，在此基礎上確定基本管理思路。之后，政府以及項目企業分別對各自現階段使用的管理體系進行分析，刪除現有管理體系中不合理、不適應的部分，并根據實際建設增加管理體系中缺乏的部分。在這一過程中，項目企業還需要就PPP 項目建設中應用到的新理念、新技術與標準等調整管理制度，使管理體系可以較好地適用于各個施工環節，從而確保項目施工過程中受到有效的監管與控制。

3.3 完善項目投資回報與收入機制

為了保障PPP 模式下合作雙方的權益，首先要完善政府資金投入制度。筆者認為，現階段PPP 項目的政府資金投入不應超過財政支出總額的10%。在這一過程中，還需要參考地方經濟發展情況、政府償債能力等數據確定地方財承的比例[3]。其次，政府還應發揮職能作用，健全價格形成和動態調整機制。政府部門應綜合考慮項目特點、地方經濟水平、資源等因素確定差異化的價格形成方式，堅持市場化運作，盡可能減少政府干預。在項目建設過程中，為了保證私營企業合作收益的穩定性，有關部門還應完善價格動態調整機制，利用互聯網等技術使調價過程的公開、透明，在調價時積極與對方溝通，其實保障多方利益。

4 結語

PPP 模式在我國項目建設中應用的時間不長，仍處于探索階段，缺乏經驗，造成PPP 項目建設管理中存在政府以及私營合作方沒能適應角色轉換、項目管理體系不健全、項目投資回報與收入機制不完善等問題。政府與行業需要高度重視這些問題，盡快完善相應的管理制度與政策，加大對PPP 模式的研究，不斷完善PPP 項目投資融資機制，從而推動我國建筑行業的發展。