從“增量”到“減量”：政策導向下上海市F鎮20年規劃實施

■ 耿慧志 GENG Huizhi 王 琦 WANG Qi 李開明 LI Kaiming

1 概述

F鎮（圖1）是上海市典型的郊區小城鎮，鎮域面積109.91 km2，下轄59個行政村和5個居委會。截至2017年底，F鎮常住人口17.04萬人，其中戶籍人口9.02萬人，外來人口8.02萬人[1]。

自1997年起，F鎮的建設用地演變經歷了3個時期：工業用地快速擴張（即增量擴張）時期（1997—2004）、城鎮特色風貌營造時期（2004—2010）、鄉村工業用地減量化（即減量提質）時期（2010年至今）。

2 增量擴張（1997—2004）：規劃編制缺失下工業引領的快速發展

上世紀80年代，F鎮的對外交通聯系主要通過新奉公路與川南奉公路；到90年代中期，航塘公路和大葉公路相繼通車，F鎮的對外交通聯系大為改善。之后，通過2002年和2003年的兩次行政區劃調整，F鎮將周邊的3個鎮并入，鎮域范圍也大幅增加（圖2、3）。

F鎮原是以農業為支柱的傳統小城鎮，其工業發展源于上世紀八九十年代國家鼓勵農村地區發展鄉鎮企業的政策。隨著“蘇南模式”[2]在80年代的成功，進入90年代后，上海郊區也開始推廣實施這種模式。在鄉鎮政府的鼓勵和組織下，原F鎮及后來并入的3個鎮都陸續發展了木材加工、家具制造、箱包制作等鄉鎮企業。

1997年，工業企業在空間布局上呈現零散無序的狀態，分散分布在各鎮鎮區周邊，居住與工業混雜（圖2）。2002年，F鎮工業園區升級為區級工業園區，規模化企業開始向園區快速集聚[3]。截至2003年底的統計數據顯示：短短兩年之內，單位用地產值在500萬元/畝以上的企業已經有3家入駐園區（全鎮共有5家），單位用地產值在100～500萬元/畝之間的企業已經有17家入駐園區（全鎮共有25家），單位用地產值在50～100萬元/畝之間的企業已經有16家入駐園區（全鎮共有28家）[4]。同時，北部的DX村沿大葉公路的工業企業發展起來，原HM鎮工業用地也繼續向南擴張（圖3）。

由于2002年才開始編制鎮總體規劃（2003年審批通過），1997年—2004年間的城鎮建設基本上是在法定規劃缺失狀態下進行的。總體而言，鄉鎮企業鼓勵政策和工業園區集中政策驅動了F鎮工業用地的快速擴張。

圖2 1997年四鎮鎮區建設用地現狀圖

圖3 F鎮建設用地變化圖（1997—2004）

3 特色營造（2004—2010）：法定規劃指導下風貌優先的轉型發展

2004年—2010年，城鎮建設用地的快速擴張態勢大幅減緩，工業園區的用地也僅有少量增加。從規劃的編制和實施來看，與1997年—2004年間的法定規劃缺失不同，這一時期，F鎮開始編制各類規劃（表1），并開始顯現對城鎮建設的指導作用。隨著F鎮被確定為上海市“一城九鎮”之一，西班牙特色風貌區的營造成為建設重點。

2001年，為建設一批高水平、現代化的郊區小城鎮，上海市推出“一城九鎮”試點工作，其主旨是塑造一批具有異域特色風貌的郊區小城鎮，F鎮被列入“一城九鎮”試點名單。同年，上海市政府出臺《關于上海市促進城鎮發展試點意見》，提出“綜合考慮城鎮的功能定位、歷史文脈等因素，借鑒國外特色風貌城鎮建設的經驗，引進國內外不同城市和地區的建筑風格”；同時，開展了F鎮規劃的國際方案征集活動，西班牙馬西亞·柯迪納克斯（Marcia Codinachs）的設計方案獲選，于是確立西班牙風格為F鎮的特色風貌，西班牙特色風貌區建設啟動。

表1 被列入“一城九鎮”之后F鎮集中編制的各類規劃

圖4 2003版F鎮總體規劃中的“蘭布拉大街”及“西班牙特色風貌區”示意圖

《上海市F中心鎮總體規劃（2002—2020）》由西班牙設計公司與地方規劃所聯合編制，城鎮性質定位為“具有西班牙城鎮特色和建筑風貌的城鎮”，規劃確定的蘭布拉大街城市主軸線及西班牙特色風貌區是塑造西班牙特色的主要承載地區（圖4）。西班牙特色風貌區定位為“F鎮新的居住、行政、商業、金融和文化休閑中心”，占地362.35 hm2，規劃集中建設行政辦公、商業金融、文化娛樂等綜合性建筑，并逐步建設西班牙風貌的居住小區（圖5）。該片區的空間景觀和建筑風貌將體現原汁原味的西班牙風格[5]。

圖5 西班牙特色風貌區中公共活動中心設計圖[5]

在總體規劃的基礎上，《上海市F中心鎮鎮區控制性詳細規劃》（以下簡稱《控規》）于2004年編制完成，進一步對西班牙特色風貌區進行了細化和深化設計，蘭布拉大街也延續了以西班牙特色風貌為特色的城鎮發展軸定位。西班牙特色風貌區細化為“四區”，即：西班牙特色商業區、西班牙特色住宅區、行政文化體育區和西班牙特色公園區（圖6）。

為推進西班牙特色風貌區的建設，成立了由區府領導掛帥、區有關部門參加的開發建設指揮部，并由上海市政府給予財政政策支持[6]。在《控規》的指導下，2004年，西班牙小鎮的建設迅速啟動，但一直到今天，西班牙特色風貌區的整體風貌尚未真正形成。蘭博路景觀公園（原蘭布拉大街景觀公園）已經建成，并集中設置了一些以堂吉訶德風車為原型的空間文化符號和設施小品；蘭博路軸線南部的奉德苑等幾個具有西班牙建筑風格的商品住宅小區也相繼建成。但是，新鎮政府、商業中心和城市公園均未能建設，西班牙特色風貌區的建設差強人意（圖7）。

4 減量提質（2010年至今）：開發邊界約束下集約導向的規范發展

2010年以后，上海市國土部門與規劃部門合并，“兩規合一”[7]正式展開，土地指標漸漸收緊，并開始劃定“集中建設區”，土地出讓原則上只能在“集中建設區”范圍內進行。此舉標志著土地管控政策從“定量”到“定位”的強化。在此背景下，2010年，F鎮啟動總體規劃修編，其重要內容就是“集中建設區”的劃定[8]；之后，又對《F鎮鎮區控制性詳細規劃》進行了修編，并編制了兩輪的《F鎮郊野單元規劃》（表2）。

盡管自2000年起，上海市便大力倡導工業向工業園區集中，但實際上，F鎮的鄉村工業用地無序蔓延態勢并未得到有效控制，且2014年工業用地現狀調查顯示，鄉村工業用地的無序蔓延更加嚴重了（圖8）。

圖6 2004版《控規》中西班牙特色風貌區功能分區與城市設計圖

統計數據顯示，F鎮鎮域工業用地總量為1 196.18 hm2，其中，集中建設區內工業用地607.21 hm2，集中建設區外工業用地588.97 hm2，總量占比接近50%；而歷史違法工業用地和其他無證工業用地占集中建設區外工業總量的45.8%（表3、圖9）。此外，F鎮集中建設區外工業用地總產值約占31.8%，稅收約占36.7%（表4）。

“集中建設區”外的現有工業企業總量約1400家。從年工業總產值看，1億元以上的有8家，1000萬元～1億元有70家，500萬元～1000萬元有40家，100萬元～500萬元有149家，年產值在100萬元以上的企業占比不足20%。從年稅收看，1000萬元以上1家，500萬元～1000萬元2家，100萬元～500萬元25家；50萬元～100萬元31家，年稅收在50萬元以上的企業僅占4%（表4）。由此可見，“集中建設區”外工業企業雖然經濟總量較大，但主要集中在少數幾家企業，綜合效益較好的企業所占比重小，大部分企業綜合效益不佳，以木器制造加工、箱包、零星化工、紡織印染、電鍍、熱處理、鍛造、鑄造等“三高一低”（高投入、高消耗、高污染、低效益）企業居多（圖10、11）。

圖7 西班牙特色風貌區部分建成實景

表2 2010年之后F鎮規劃修改及編制情況

表3 F鎮集中建設區外工業用地權屬面積與構成

圖8 2014年F鎮工業用地分布圖

圖9 2014年F鎮集中建設區外工業用地權屬

表4 2014年F鎮工業用地產值和稅收情況

2014年，上海市第六次規劃與土地工作會議召開，時任市委書記韓正提出“建設用地負增長”。會議出臺了《關于落實最嚴格的耕地保護制度，進一步加強本市耕地保護工作的若干意見(征求意見稿)》，提出“五量調控”，即：總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高。2015年6月，市政府第八十五次常務會議審議并通過《關于進一步加強本市部分區域生態環境綜合治理的實施意見》，要求對嚴重污染環境、造成重大安全隱患、違法用地、違法建設和違法生產經營等違法行為進行整治。2015年7月至2016年底，上海持續開展了三輪“五違四必”區域生態環境綜合治理（五違：違法用地、違法建設、違法排污、違法經營、違法居住；四必：違法建筑必須拆除、違法經營必須取締、安全隱患必須消除、極度臟亂差現象必須整治）。2017年，《上海市城市總體規劃（2017—2035）》經國務院審批通過，提出“堅持規劃建設用地總規模負增長，嚴格控制新增建設用地，加大存量用地挖潛力度。到2035年，上海市常住人口控制在2 500萬人左右，建設用地總規模不超過3 200 km2”。然而在2015年，上海市全市的建設用地規模已經達到3 145 km2，這意味著未來20年，上海市建設用地只有55 km2的增量空間。

在上述政策背景下，通過工業用地減量化和建設用地增減平衡政策獲取新的建設用地指標成為必然選擇。上海市針對鄉村地區創新推廣《郊野單元規劃》[9]的編制，其核心內容之一便是“集中建設區”以外工業用地的減量化。F鎮于2014年開始編制《郊野單元規劃》，此規劃成為2015年—2017年F鎮一系列減量化政策的重要實施依據。在一系列“減量化”政策實施之后，F鎮域內大量的工業廠房大量被拆除，并復墾為耕地。以F鎮北部的DX村為例，在“集中建設區”之外，由于缺少合法的用地手續，村莊中零星分布的上千家家具制造“小作坊”先后被拆除；而在“集中建設區”之內，由于排污不達標，一些工業企業在“五違四必”區域生態環境綜合治理行動中也被拆除。這些被拆除的工業用地實施了土地復墾。據統計，2015年—2017年8月，在執行“工業用地減量化”和“五違四必”政策后，DX村共拆除違法建筑62萬 m2（圖12）。

5 案例啟示

5.1 調控政策目標的實現取決于政策執行的力度及國土空間規劃的先期引導

圖10 2014年F鎮工業企業產值分析圖

圖11 2014年F鎮工業企業稅收分析圖

大城市郊區小城鎮建設用地擴張有很強的內在慣性，其調控政策目標的實現既取決于政策執行的力度，更取決于國土空間規劃的先期引導。

圖12 F鎮XD村工業減量化用地分布示意圖（2015—2017）

在F鎮的工業用地快速擴張階段（1997—2004），盡管中期（2001）出臺了工業向園區集中的指導政策，且后期（2002—2003）實施了四鎮行政區的合并，工業用地依然表現為依托原有鎮區并在主要公路沿線進行擴張的既有慣性。工業向園區集中政策和四鎮行政區的合并，促成了F鎮工業園區的迅速發展，但未能阻止原HM鎮已有工業園區的向南擴張態勢，也未能阻止TQ鎮和T W鎮工業用地的沿路擴張態勢。

2001年，上海市出臺“村級不再設置工業點”的政策規定。但由于政策執行的力度欠缺，村級工業點的無序布局一直慣性延續，直到2014年，上海市強力推行“集中建設區”外工業用地的減量化及“五違四必”整治行動，村級工業點的無序擴張趨勢才得到有效遏制。

國土空間規劃的缺失是導致1997年—2004年F鎮工業用地無序擴張的重要原因。《上海市F中心鎮總體規劃（2002—2020）》是在2002年才開始編制，2003年正式獲批，總體規劃的實施錯過了F鎮工業用地快速擴張階段。規劃實施應當是一個“先規劃—后實施”的正向傳導過程，F鎮工業用地的無序擴張則從反面證明了堅持國土空間規劃先導的重要性。

5.2 借助政策機遇實現更好的發展

塑造異域特色風貌的規劃導向有其偶然性，對大城市郊區小城鎮而言既是機遇更是挑戰，如何借助政策機遇實現更好的發展是關鍵所在。

郊區小城鎮是大城市政策空間落實的基層承載地，“西班牙特色小鎮”建設便是上級政府“小城鎮風貌特色化”政策的空間落實。如何在完成上級政府政策要求的同時，更積極地借助并放大政策機遇，搭乘政策“東風”實現自身更好的發展，需要基層政府的長遠戰略謀劃和持續推進的深刻洞察力。

盡管從事后來看，“一城九鎮”政策導向有一定的偶然性，但在該政策的推動下，也涌現了值得借鑒的規劃實施案例。

例如，松江區泰晤士小鎮當時定位為英式特色小鎮，在規劃實施過程中，由于敏銳地注意到當時上海婚慶市場的外景需求，在泰晤士小鎮建設了歐式教堂、婚慶草坪、婚慶宴會場所，成為上海全市婚紗攝影的熱門拍攝地。目前，已經形成了婚慶服務業、情景會展業、藝術創意產業三大獨具特色的產業。泰晤士小鎮建成之后，既完成了上級政府建設特色化小城鎮風貌的任務，也通過接待婚慶項目、承擔婚攝場地等，帶來了小城鎮自身三產經濟的發展，并極大地提高了在年輕人群中的知名度，從而進一步加強了松江新城對于年輕人群的吸引力，實現了“借東風”發展（圖13、14）。

又如金山區楓涇鎮定位為北美特色風貌小鎮，在規劃實施過程中，進行了內容為核心的謀劃升級，探索實現“眾創+古鎮”的特色小鎮發展模式。2015年，“上海臨港·楓涇科創”小鎮建設啟動，臨港新業坊和漕河涇國際孵化中心植入楓涇，打造“產學研創孵投”大聯盟。2016年，與建工集團、上海韻創文化正式簽訂戰略合作框架協議，打造與古鎮保護和開發綜合平衡的楓涇車站小鎮和長三角路演中心。同年，又與上海8號橋投資管理有限公司簽訂《關于建設“漫創+古街”特色文創區域戰略合作協議》，并于2017年入選全國首批特色小鎮。

圖13 泰晤士小鎮的英式建筑建成實景

圖14 泰晤士小鎮婚紗攝影場景

反觀F鎮的“西班牙特色小鎮”建設，項目以常規化的商業街區和服務本地居民的公共設施為主。雖然和上述兩鎮同樣享受“土地出讓金返還”政策，但在大量財政投入后，卻未能產生足夠的衍生效益，規劃確定的建設項目也因為后來經濟環境的轉變而一直擱置。同樣是“一城九鎮”之一，但城鎮的建設成就和影響力卻無法相提并論。

5.3 “三線”劃定之外的鄉村空間規劃管控

“三線”劃定之外的鄉村空間規劃管控同樣需要詳細規劃層面的圖則覆蓋，如此鄉村工業點無序布局才能得到有效遏制，國土空間的全域管控才能真正實現。

《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確提出“劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續發展預留空間”。這里的生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界俗稱“三線”，“三線”劃定之外是更廣闊的鄉村空間，之前的規劃編制體系對城鎮開發邊界內的建設用地有詳細規劃層面的圖則全覆蓋管控，但對于鄉村空間一直缺乏類似的圖則管控，主要管控依據是總體規劃層面確定的規劃圖斑，比較而言過于粗放。

上海市在郊區開展編制的郊野單元規劃是地方國土空間規劃編制的創新探索，“集中建設區”的劃定相當于城鎮開發邊界，對“集中建設區”外低效和零散的工業用地提出了減量化的實施方案。對比2014和2017兩版的F鎮郊野單元規劃，可以發現兩點重要調整：一是2014版F鎮北部整個PN機電園被劃入了“集中建設區”，但是在2017版中，其范圍大大縮小，只是機電園內已建的工業用地得到保留；二是2014版在“集中建設區”之外的幾乎所有工業用地都被規劃為減量用地，但2017版對“集中建設區”外的一些工業用地進行了保留，這體現了糾正“一刀切”的務實態度（圖15）。在此基礎上，筆者建議對鄉村空間實施更精確的詳細規劃圖則管控，即在郊野單元規劃圖斑的基礎上，編制更細致的全覆蓋詳細規劃圖則。

《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出“在城鎮開發邊界外的建設，按照主導用途分區，實行‘詳細規劃+規劃許可’和‘約束指標+分區準入’的管制方式”，為“三線”劃定之外鄉村空間的規劃管控指明了方向。盡管迄今為止，“三線”之外的土地用途管制方式還沒有普遍認同的成熟做法，但引入詳細規劃層面的圖則全覆蓋管控勢在必行。區別于城鎮開發邊界內控制性詳細規劃圖則的傳統做法，“三線”之外鄉村空間的詳細規劃圖則如何因地制宜地科學設定管控技術內容，還需要地方規劃實踐并更加廣泛的探索[10]。

圖15 2014版(左)和2017版（右）F鎮郊野單元“集中建設區”外減量化規劃圖