建設工程項目代建制的隱形矛盾與制度創新

張祥

（甘肅省公路航空旅游投資集團有限公司，蘭州730000）

1 引言

在當前推進供給側結構性改革、推動各項事業高質量發展的大環境下，需進一步審視項目代建制的設計初衷，反觀項目代建制現實與理想的落差，深刻剖析其深層隱形矛盾并展望制度創新，深化工程建設組織管理模式改革，全面提高項目建設管理水平，持續提升固定資產投資效益。

2 項目代建制的設計初衷

2.1 引入專業化管理

相對于使用單位，代建單位健全的項目管理體系和制度，完善的組織架構和足夠的專業人員，以及行業實踐積累使其擁有更完備的前期準備經驗、更豐富的項目管理知識、更科學的判斷決策能力。引入代建單位的專業化管理，減小了使用單位專用性人力資產投資，使用單位可以將更多的精力投入到明確項目需求、完善項目功能、監督代建單位、提高運行效能等事務中【1】。

2.2 實現投資與管理雙贏

項目代建制通過委托代建合同明確投資主體、代建單位、使用單位的權利和義務，進而理清政府與參建各方的關系，使政府監督職能得到強化，進一步保證了投資項目的工程質量和建設資金的使用效益。同時，許多地區的實踐中將投資項目竣工決算后相對約定投資節余的資金向代建單位適度分成，有效激發了代建單位的工作積極性，真正實現了項目投資與管理的雙贏。

3 項目代建制實踐中顯現的隱形矛盾

3.1 代建單位的法律地位尚未明確

在當前的基本建設程序中，代建單位的法律地位一直沒有明確，難以得到各級政府行政主管部門的認可，實踐中遇到了許多困難。例如，在辦理建設項目各種前期手續時，必須由項目建設單位辦理；招投標期間，招標主體必須是項目建設單位，并且建設工程相關合同示范文本中也無代建單位的簽章欄目；施工階段，質量安全監督機構的備案表、驗收表等法定制式文件中均未設置代建單位的簽章欄目，導致實際工程質量安全管控主體與法定主體不一致，不僅弱化了行業監管部門的監督效力，還增加了項目建設單位的主體責任風險。

3.2 代建單位的自我履約程度有限

現實經濟生活中，工程建設的自我履行合約是不可靠的。嚴格地說，工程建設合約是一個信息不對稱的不完全合約。按照新制度經濟學的觀點，導致不完全合約的根本原因是交易費用的存在，而交易費用的產生在很大程度上是因為資產專用型。然而，專用性資產不僅產生交易費用，而且產生交易能力，即建設單位、監理單位和施工單位的參建能力。正是由于建設單位的專用性投資和參建能力不足，交易能力處于弱勢，引起監理單位和施工單位的機會主義行為，進而采取“項目代建制”解決上述問題。但是，代建單位本質上也是一個賣方，不完全合約同樣刺激其存在機會主義行為動機，完全依靠代建單位的自我履約是不可靠的。

3.3 代建單位的核心競爭力難以適應專業化需求

代建單位理論上可以發揮人才、經驗、專業技術及團隊協作的優勢，但實踐中發現其核心競爭力與專業化的需求之間還存在一定差距。一是代建單位的管理人員數量明顯不足，沒有明顯的團隊優勢，僅僅起到簡單的管理作用；二是代建單位即使配備了足夠數量的管理人員，但人員結構和綜合素質無法滿足項目管理需要，尤其缺乏復合型管理人員，使得使用單位日益復雜、專業的需求無法得到代建單位的及時準確響應，更無法落實到設計、施工等參建方；三是代建單位對項目所在地的政策、人文等環境不熟悉，須投入更多的時間和精力創造良好的外部建設環境，工程建設的難度和成本勢必增加，影響了工程建設的效率。

3.4 使用單位的主觀能動性消減

代建單位為組織和控制項目，希望使用單位參與越少越好，甚至明令禁止設計、施工等服務單位直接接觸使用單位。使用單位不管是否熟悉基建，還是出于省心、避嫌等方面考慮，皆因代建制無法發揮主觀能動性，在建筑風格、裝飾裝修、使用功能等方面參與度不高，無法提出明確而精準的定位和要求。如此，使用單位的真實意圖無法在設計文件中表達，施工單位按圖施工更是無從考慮使用單位的需求或期望，必將為項目后期埋下各類變更、索賠隱患，甚至造成無法修復的先天性功能缺陷。

3.5 監理職能在專業化管理中弱化

在傳統建設模式中，使用單位通過招標引入監理單位并對其負責。然而，在擁有專業化管理能力的代建單位介入后，監理單位的角色被分割。從法律關系的角度看，代建合同和委托監理合同相互獨立，并不存在沖突之處。但在實踐過程中，要么代建單位對監理單位的作用不夠重視，限制了其角色發揮空間，要么監理單位主觀上會降低對代建項目的重視程度，將部分監理職能推給代建單位把關。此外，在代建項目實施的中后期，由于代建單位和使用單位的矛盾逐漸暴露、加深，監理單位面對兩方不統一的指令無所適從，管理將更加混亂。因此，監理職能在代建單位的專業化管理中將被弱化或主動弱化。

4 制度創新展望

項目代建制的前述隱形矛盾導致其設計初衷無法落實，部分地區和單位早年就對其采取了明顯謹慎的態度。在新時代踐行“一帶一路”背景下，一種國際通用的工程建設組織模式——“全過程工程咨詢”被推出，即由一個資質全面、專業廣泛、人才薈萃、管理科學的第三方咨詢機構向建設單位提供全過程、全方位咨詢服務。

4.1 全過程工程咨詢服務的推進

全過程工程咨詢服務的推進在我國處于初始階段，政府和行業協會發布了一系列推進全過程工程咨詢服務的政策文件，引導全過程工程咨詢服務行業快速發展【2】。2017年2月，國務院辦公廳印發《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）【3】，鼓勵企業通過聯合經營、并購重組等方式，積極發展全過程工程咨詢。2017年5月，住建部下發了《關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市〔2017〕101號）【4】，指出培育全過程工程咨詢，提高全過程工程咨詢服務能力和水平，為全面開展全過程工程咨詢積累經驗。2017年11月，國家發改委頒布《工程咨詢行業管理辦法》（發展改革委令第9號）【5】，要求全過程工程咨詢應采用多種服務方式組合，為項目決策、實施和運營持續提供局部或整體解決方案。2019年3月，國家發改委會同住建部聯合印發《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515號）【6】，意在鼓勵多種形式的全過程工程咨詢服務市場化發展，優化市場環境。

4.2 全過程工程咨詢的優越性

全過程工程咨詢主要呈現以下優點：一是相對代建制而言，全過程工程咨詢模式下業主曾經擔心的基建不專業、專業技術人員培養成本高等問題得到了全方位解決。同時，由于業主介入工程更深，其自有的基建管理隊伍能夠在建設過程中培養、鍛煉、壯大，這不僅有利于工程的良性運行，而且此基建隊伍在工程竣工驗收后還可擔負運行、維護、資產管理等職能。二是全過程工程咨詢服務單位的一次性引入有效減輕了業主的招標和協調組織工作量，管理成本相對降低，對項目投資控制產生了積極的影響。三是全過程工程咨詢將設計、監理、造價咨詢等利益相關方提供的零散咨詢服務進行了有機融合，真正形成了命運共同體，綜合服務水平可以實現質的飛躍，促進項目實現保值增值【7】

5 結語

面對高質量發展的時代要求，深化工程建設組織管理模式改革刻不容緩。項目代建制不僅造成了建設主體錯位，無法適應當前法律環境，而且長期以來由發展改革部門推動，實踐中更關注項目的投資效益，而忽視了項目固有的質量、功能等屬性。隨著我國工程咨詢服務行業向著市場化、標準化、國際化方向快速發展，只有多維度、全鏈條、跨階段、一站式的全過程工程咨詢服務才能滿足日益增長的工程咨詢市場需求，積極推進全過程工程咨詢服務，將全面提高項目建設管理水平，有力促進企業與固定資產投資共同高質量發展。