為人民調解協議司法確認機制辯護

張澤源

（華南理工大學法學院 廣東省廣州市 510006）

問題的提出

司法確認機制運行多年以來，不乏有學者對其進行過探討與論證，筆者借由其中的兩個觀點展開對這個問題的看法。第一個觀點即司法確認機制容易造成司法權力過度干預的問題。因司法確認機制使得司法權力進一步滲透到調解過程中，進一步強化人民調解的行政化和司法化，使得調解的自治性目標更加難以實現，從而削弱了社會自治在糾紛解決中的功能。一些原本可以在社會自治中自行解決的問題，卻要通過司法機關予以進一步確認，使得本可以自動履行、沒有申請確認的人民調解協議的效力減弱、違約率增加。第二個觀點即司法確認制度是社會誠信缺失的產物。一個良好的社會應該是每個公民都信守承諾，自覺履行調解協議，不需要額外地浪費司法資源進行司法確認。換言之，即使沒有任何外在強力的因素，調解協議也應當普遍得到履行。

對于上述兩個觀點，在筆者看來都具有一定的合理之處。首先，人民調解是指在人民調解委員會的主持下，依照法律、政策及社會主義道德規范，對糾紛當事人進行說服規勸，促其彼此互諒互讓，在自主自愿情況下，達成協議，消除紛爭的活動。負責調解的主體是人民調解委員會而不是法院，雙方達成協議也是在充分磋商妥協后得出，不存在訴訟中類似敗訴后的強迫。既然調解屬于訴訟外糾紛解決機制中的一種，則必然是具有訴訟所不具備的獨特優勢。但是目前法律卻規定人民調解協議可以申請司法確認，這必然意味著調解協議的內容需要經過法院的形式審查和實質審查，并且由法院賦予調解協議強制執行效力。這不禁讓人感到疑惑，人民調解還能在多大程度保持自身獨立性，還能多大程度地發揮調解的制度優勢。人民調解是不是已經內化成訴訟體系中的一種，與小額訴訟程序、簡易程序等特殊程序并列的“新型書面審”訴訟程序呢？其次，調解協議是雙方當事人協商一致的產物，已經由雙方簽字確認。此時，若調解協議無違反法律禁止性規定的情形，調解協議即已發生法律效力。既然如此，法律卻規定，雙方當事人可以向法院申請司法確認，這不就多此一舉了嗎?復次，人民調解的本意是雙方秉持互利互讓的原則，自主地達成協議，解決紛爭。但是最后卻是要通過司法強制力保障實施，那么調解最顯著的特征“自愿性”還存在嗎？若是不存在了，那么調解是否就因此演變為一種特殊形式的訴訟呢？最后，通過賦予調解協議以強制執行效力來保障調解協議的順利履行，是否意味著國家對當事人自覺履行協議的情況存在較大的憂慮和不信任？倘若現階段國民誠信素質還不夠高，還不能確保沒有強力干預下當事人能普遍地履行調解協議，那么調解是否只是濫竽充數，裝點門面以顯示我國訴訟外糾紛解決機制虛假繁榮的景象？甚至，我們可以更尖銳地發問，調解制度在中國能行的通嗎？

毫無疑問，上述的兩個觀點極具洞察性和前瞻性，所提出的質疑也是完善和發展人民調解制度所不可回避的，但是結合當前的國情，筆者認為要想調解制度發揮作用，建成一站式多元解紛機制，還是需要司法確認機制。

司法確認機制的歷史回溯

要為人民調解協議司法確認機制辯護，就離不開對我國司法確認機制的生成史進行考察。回溯司法確認機制，最早的法律文件是2002年9月最高法公布的《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，其中第1條規定了人民調解協議確定為具有民事合同性質的協議。這條規定對于人民調解協議的性質進行了定性，為司法確認機制奠定了基礎。接著是2004年最高法公布的《最高人民法院關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》。其中第3條規定，人民法院可以邀請與當事人有特定關系或者與案件有一定聯系的企業事業單位、社會團體或者其他組織，和具有專門知識、特定社會經驗、與當事人有特定關系并有利于促成調解的個人協助調解工作。經各方當事人同意，人民法院可以委托前款規定的單位或者個人對案件進行調解，達成調解協議后，人民法院應當依法予以確認。但值得注意的是，這條條款僅僅是概括性、宣誓性的規定，具體操作并無相應法律文件的指引。在2007年，甘肅定西地區展開了一系列“人民調解協議確認”的制度創新實驗并且取得了成功。于是在2009年，最高法充分吸收定西地區的經驗發布了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，增加了對調解協議效力進行司法確認的程序，進一步明確了司法確認制度的受案范圍、管轄法院申請和受理審查程序，裁判文書及法律效力等內容。因此，我國正式確立了訴前調解司法確認機制。2011年施行的《中華人民共和國人民調解法》和相配套的司法解釋《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》以及2012年修改后的《民事訴訟法》均是在此基礎上加以修改完善。

司法確認制度所具備的優勢

之所以要回顧司法確認制度的生成史，是因為司法確認制度的生成有其獨特之處。不同于一般制度“自上而下”的頒布推行，司法確認制度首先由最高法在2004年定調，提出了綱領性、總括性的規定，隨后由甘肅定西法院根據自身情況“摸著石頭過橋”，在實踐過程中一邊總結經驗，一邊繼續深化試點實踐，甘肅黨委和政法部門的人士再根據定西定區的實踐狀況將該制度向省內其他地區推廣。最高法以“定西經驗”為藍本，于2009年發布了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，將司法確認機制向全國各地推廣。司法確認機制并不是領導“拍腦袋”式的決策，而是經歷過實踐檢驗的確有成效的制度。雖然該制度的法理正當性如同第一部分所分析的那樣確實存在值得商榷之處，但是該制度的有用性、實用性卻是毋庸置疑的。

首先，司法確認制度面向基層。《民事訴訟法》第194條規定，申請司法確認調解協議，由雙方當事人依照人民調解法等法律，自調解協議生效之日起30日內，共同向調解組織所在地的基層人民法院提出。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第353條規定，申請司法確認調解協議的，雙方當事人應當本人或者由符合民事訴訟法第五十八條規定的代理人向調解組織所在地基層人民法院或者人民法庭提出申請。由此可知，當事人可以向人民法庭或者基層院申請司法確認。截至2018年2月，全國共有3525個法院、10759個人民法庭，而公證機構卻只有2942家。相比較之下，向人民法庭申請司法確認更加方便。

其次，司法確認成本低，周期短。2011年3月施行的《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》第11條規定法院辦理司法確認案件不收取費用。但是若當事人通過公證程序或督促程序執行調解協議，則要收取必要的費用。公證機構公證的費用因各地經濟差異而有所不同，大體為標的額0.3%左右。通過督促程序執行調解協議的，依照《訴訟費用交納辦法》第10條和第14條，申請支付令的，應當交納申請費，申請費為財產案件受理費標準的三分之一。雖然公正程序、督促程序和司法確認程序在權利的保障上存在差別，但是若當事人只是希望調解協議得到強制履行，那么無論是適用公正程序、督促程序還是司法確認程序，差別并不明顯。對于一個經濟理性人來說，在預期收益差別不明顯的情況下，必然會選擇成本較低的方式。目前，我國地區貧富差異十分明顯，經濟落后的地區甚至連溫飽問題都沒有解決。若發生糾紛，通過免費或者費用最低的方式解決糾紛幾乎是窮苦的當事人的必然選擇。因此，倘若司法確認制度被取消，當事人想要賦予調解協議強制執行力，則只能通過公正程序或督促程序解決，甚至有可能撕毀調解協議，重新去法院提起訴訟，畢竟生活貧困的當事人還可以獲得司法部門的法律援助。

再次，司法確認制度有助于為調解協議把好法律關。當前我國人民調解員質量參差不齊。調解員隊伍存在專業化水平不高和隊伍極不穩定的兩大問題。其中中西部部分區縣一級的人民調解委員會沒有本科以上學歷的調解員，大專學歷的為數也不多，大多數調解員學歷為高中及以下。許多區縣的人民調解委員會只有三四五級的調解員，并無特級一級的調解員，調解員整體的專業水平不高。與此同時，人民調解員的流動性很大，幾乎沒有專職調解員。調解員的工資低，同時還要兼顧基層的其他事務，用調解員的話來說就是“迫不得已來做性價比如此低的工作”。很多有抱負的年輕人并不甘心一輩子做調解工作，他們很難長久的堅守這個枯燥乏味而又“是非多”的地方，因此留下來的往往是文化程度不高的老年人。如今，“權利意識”逐步提升的當事人越來越不愿意將糾紛提交給那些“缺乏水平”的調解員，在空洞的和沒完沒了的嘮叨中浪費時間。

除了調解員的素質有待提高以外，由于司法部門對人民調解的業務指導缺乏長效和主動銜接的工作機制，人民調解工作中存在很多程序不規范，實體不合法的現象。如缺少調解筆錄、調查筆錄，一旦雙方當事人對協議內容產生分歧，就沒有依據予以明確，；再如有的調解協議由當事人的親屬簽名，但沒有授權委托書。有的調解協議內容不合法，如違反法律強制性規定或者損害第三人合法權益；再如有的涉嫌虛假訴訟，企圖通過司法確認逃避債務或者規避執行。由于人民調解工作中存在的這些問題，國家和當事人對人民調解的質量并不敢抱以太高的期望，因此有必要由法院對調解協議進行合法性審查。

對此，有的學者擔心，此舉是否會讓司法確認程序成為一種特殊形式的書面審的訴訟程序。筆者認為這個擔心是毫無必要的。因為訴訟程序采取的是雙方當事人兩造平等對抗的訴訟結構，以言詞辯論為中心，側重于雙方當事人通過舉證質證推動程序的進行，而非訟程序采取的是職權探知主義模式。法院在確認調解協議的過程中，依職權調查事實及必要證據并可以命令關系人或法定代理人到場陳述，以使法院作出準確判斷，具有明顯的職權探知主義模式的痕跡。而且在司法確認中，當事人申請法院就調解協議進行司法確認僅僅是為了使調解協議獲得強制執行力，當事人就調解協議的內容并無爭執。據此可認為調解協議司法確認性質上屬于非訟程序。另外，由于調解協議司法確認屬于非訟程序，并非確定私法上的權利，故調解協議經由司法確認后并不能產生類似民事確定判決既判力之效果，因而并無一事不再理原則之適用。也就是說，無論法院是否對調解協議作出司法確認，當事人均可以調解協議所約定的民事法律關系為訴訟標的向法院起訴。因此，司法確認的性質并不是解決糾紛，而主要是對協議的內容進行合法性審查以及賦予其強制執行力，確保協議的內容順利地得到履行。

綜上所述，由于現階段我國人民調解員素質偏低以及調解程序存在較大的疏漏和缺陷，很難保證調解協議的內容限制在法律允許的框架內。由法院對此協議進行審查，對合法的調解協議進行司法確認，對不合法的調解協議則裁定不予受理顯然是行之有效的應對之策。

最后，司法確認有助于提高調解協議的執行率。眾所周知，我國司法生效判決執行難問題非常嚴重。幾乎每一年司法系統都會高呼口號解決執行難問題。但是口號喊了很多年，執行難情況卻仍然未得到解決。直到前不久，最高院院長周強出席全國法院“基本解決執行難”工作總結表彰大會仍在強調“學習先進，總結經驗，堅定不移向著切實解決執行難的目標邁進。”舉重以明輕，既然生效判決都存在執行難的問題，那么由雙方私下達成的協議，又能夠在多大程度上得到順利履行呢？可能有的學者會質疑，調解協議與司法判決不同，調解協議是在雙方協商以后達成的，自愿性的特征較為顯著，而司法判決更多是以強制力為后盾，判決結果更多是施加在敗訴方當事人身上的強迫，自愿性較為欠缺。因此，調解協議更易得到當事人的履行。筆者認為這種想法有待商榷，畢竟調解協議歸根到底是雙方所達成的一份契約，也就是俗稱的合同。既然合同違約的事情屢見不鮮，那么調解協議又如何能夠幸免呢？既然在英美國家，調解協議能夠德到當事人自覺地履行，而在我們國家也應當如此。可是在英美國家存在十分健全的信用評價體系，若當事人不履行調解協議，那么其信用等級就會隨之降低，所帶來的一系列負面后果將不可估量。而目前，我們國家并沒有相應的信用評價體系，當事人不履行承諾并不會給他帶來嚴重的負面后果，在此情況下，當事人為了維護自身的權益更有可能選擇不履行調解協議。因此，現階段只能通過司法確認賦予調解協議強制執行力從而提高調解協議的履行率，待日后我國社會信用體系發展健全以后，我國司法確認制度或將會退出歷史舞臺。

注釋

[1]相應的重要法律規定如下：《民事訴訟法》第194條規定，申請司法確認調解協議，由雙方當事人依照人民調解法等法律，自調解協議生效之日起30日內，共同向調解組織所在地的基層人民法院提出。

[2]《民事訴訟法》第195條規定，人民法院受理申請后，經審查符合法律規定的裁定調解協議有效。一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行；不符合法律規定的裁定駁回申請，當事人可以通過調解方式變更調解協議或者達成新的調解協議，也可以向人民法院提起訴訟。

[3]劉加良．司法確認程序何以生成的制度史分析[J]．法制與社會發展,2016,22(01):69-80．

[4]參見李萬祥：《我國公證事業步入發展新時期》，《經濟日報》2017年2月24日，第11版。

[5]參見《上海市實行政府定價的公證服務項目目錄和收費標準》以及《山東省公證服務收費標準》

[6]劉加良．司法確認程序的顯著優勢與未來前景[J]．東方法學,2018(05):29-37．

[7]占善剛．人民調解協議司法確認之定性分析[J]．法律科學(西北政法大學學報),2012,30(03):140-145．