韓國憲法上健康權和食品安全法律體系研究

成玟慶

（韓國翰林國際大學院，首爾 06198）

0 引言

2015 年中共中央第十八屆五中全會上，“推進健康中國建設”“健康中國建設”重要戰略的提出，意味著國家為國民健康建設秩序的引導者、執行者，國民健康建設成為國家建設的重要內容。食品安全是與人類身體健康設置生命安全息息相關，是保障健康權的重要部分。為了更完善我國食品安全法治，能夠更好地保障我國憲法上的健康權，以下考察韓國憲法上健康權的具體內容，在分析健康權和食品安全保障之后再具體介紹韓國食品安全法律的體系。

1 韓國憲法上健康權的具體內容

1.1 歷史沿革

有關健康權的國際法規中，1948 年的《世界人權宣言》第25 條的規定，“所有人都享有維持本人和家人的健康和安寧所需的生活水準，包括食糧、衣著、住房、醫療和必要的社會服務”。1948 年世界保健機構WHO 憲章對健康定義為“健康不僅是沒有病和不虛弱，而是使身體、心理、社會功能三方面的完滿狀態”。①1966 年《經濟、社會及文化權力國際公約》第7 條規定人人有權享受公正和良好工作條件，第9 條規定人人有權享受社會保障、社會保險，第10 條規定對孕婦的特別保護、兒童和少年采取特殊的保護， 第11 條規定有權為自己和家庭獲得相當的生活水準，并能不斷改進生活條件，第12 條規定人人有權享受能達到的最高的體質和心理健康的標準②。國際上對健康權的內容也逐漸擴大其領域的趨勢。

韓國在早期，1894 年《洪范14 條》的第13 條規定，《民法》及《刑法》要嚴格制定不得隨意關禁或者處罰，保護百姓的生命財產。1941 年《大韓民國臨時政府建國綱領》第3 條第6 項規定工人和農民的免費醫療，著力消滅疾病并保障健康，對勞動者和農民提供免費醫藥的特別優待。1948 年《建國憲法》第19條規定，因老齡、疾病以及其他勤勞能力的喪失導致沒有生活維持能力者，可以根據法律規定受到國家的保護。現行《憲法》第36 條第3 項規定，所有國民的保健都受到國家的保護。比起國際上對健康權內容的擴大，韓國對保健的國家義務除了明示的規定之外，大部分依賴于憲法解釋，因此對具體內容的掌握有所困難。

在韓國憲法上對健康權的規定，明確用‘健康’表述的規定是第35 條，在‘健康’和舒適的環境生活的權力以及第36 條第3 項規定的所有國民對‘保健’受到國家的保護。為此，導出“健康權”的概念有爭論，主要觀點中的一種是將健康權的概念看作是可以從憲法明示的規定直接可以導出，另一種是認為除了明示規定之外的憲法規定的解釋也可以廣泛導出，第一種是狹義的立場，第二種是采取廣義概念的立場③。對此韓國大部分學者是將健康權的概念看作是國民對國家可以要求所需給付的權力，健康權的概念是從憲法第36 條第3 項導出的狹義的健康權。韓國憲法裁判所對健康權的判示內容是國民對國家可以要求不侵害健康生活，也可以要求國家積極的維持保健的權力④。

1.2 健康權的具體內容

雖然韓國對健康權的概念持狹義的觀點，但也有必要從《憲法》第36 條第3 項的規定之外去了解健康權。包括憲法前文規定的“永遠確保我們和我們子孫的安全與幸福”，第10 條的“人的尊嚴和價值”， 第12條的“身體的自由”，第21 條“國民健康有關的知情權”， 第34 條“人的生活權”，第35 條“健康舒適環境下生活的權利”，第36 條第3 項“對國民保健的國家的保護義務”和第37 條第1 項“憲法未列出的禁止輕視自由和權利”等規定，都將健康權認定為是一種基本權，由此可以看出健康權的范圍是相當總括、廣泛的一種權利，因此憲法上的健康權也可以解釋為廣義健康權的余地。

第一，韓國《憲法》前文規定了永遠確保我們和子孫的安全和幸福，將國民的安全宣布為國家的恒久目標。第二，《憲法》第10 條規定所有國民都具有人的尊嚴和價值，尊重人的尊嚴和價值的前提條件是保障安全和健康的人生，是所有基本權保障的基本要件。因此人類有權對自己的健康相關事項作出決定。第三，第12 條規定身體的自由，國家不得任意侵害國民身體的自由。即所有國民除了法律規定都不受到對身體完整性的侵害，保護國民身體的安全性⑤。第四，第21 條規定國民健康有關的知情權，當國民的健康權出現問題并有國民的要求時，國家應當把相應內容予以公開。如果國民沒有要求，但是有可能損害國民的健康時，也應積極告知。第五，第34 條規定國民的生活權，國家要對所有國民保障最低限度的維持生活的給付，國家要支付最低限度的生活費用⑥。第六，第35 條規定所有國民有權利在健康舒適的環境生活，對所有人賦予對清潔環境的造成和保全義務。第七，第36 條3 項規定國家對國民健康的保護義務，以此認定國家對國民健康的保護責任⑦。另外，第37 條第1 項規定，國民的自由和權利不能因未列入《憲法》而輕視，因此可以確認沒有明示的基本權規定也不能忽略的原則。健康權的概念不管是用廣義的概念了解還是用《憲法》明示的規定解釋，《憲法》上規定的與健康權相關的規定都可以成為法律根據⑧。

對健康權的法律性質，有認為是生存權的觀點⑨，又有觀點認為是健康權包括自由權的性質和社會權的性質，但是主要性質是社會權⑩，又看作是伴隨國家義務的國民權利。考慮到最終要達到國民的健康權需要國家的給付，在這種層面上可以認為包含自由權性質和社會權性質，而且主要以是社會權的性質，當然也不能完全排斥國民健康權被國家所侵害的情形。

2 健康權和食品安全保障

食品是人類為了生存而必須不可缺少的部分，也與人類的生命和身體直接相關，因此是保障健康權的重要一部分。食品的生產以及銷售等整個食品安全的保障也是國家的重大任務。隨著食品加工技術的發展和流通、銷售的多樣化，新種類食品添加劑的增加，進口食品的增加等多種原因導致很難確保食品安全。現代商品社會中，集體健康權對食品安全的議題也有特別的意義。“食品”有時是作為一種商品，或者更多是淪落為一個謀取利益的手段，而非是飲食的食物。作為商品的“食品”一旦大量生產，投入市場，由不特定人群消費，一旦發生危害人體健康的情況，那么后果將很嚴重。當然，現代健康權的意識逐漸提高，也取得了長足的進步。

韓國是以1962 年的《食品衛生法》為基礎，制定了多部相關法律并運用。區別于其他安全事故食品安全事故具有以下幾種特點。第一，食品安全事故其危害性，也有在短期內發現的情形，但是大部分的危害是微量的危害物質長期間在身體里蓄積之后，引發中毒或者其他疾病。第二，食品的攝取是人類為了生存而所必須的，因此食品安全事故也并非只對特定人群發生其范圍非常廣泛，也會發生國際性的被害。第三，食品安全事故一旦發生很難恢復。輕微的食物中毒可以通過簡單的治療進行恢復，但是出現中毒癥狀或者發生疾病的情況，又或者對身體已經發生危害無法進行治療會直接導致死亡。第四，有些食品單獨服用并沒有問題，但同時服用多種的時候，會出現問題，也會發生自然變質的情形。因食品安全事故國民的健康權被侵害時，對國民的生命和身體有重大的隱患，導致的問題很難恢復，對此國家要積累專業的知識積極探索事前預防的方案，并完善食品安全管理體系。另外，故意引發食品安全事故的人要將永遠退出相關領域，對不當得利進行數十倍的懲罰性賠償，有必要規定對法定刑的加重處罰和罰金上調等強有力的制裁措施。

3 韓國食品安全相關法律體系

3.1 食品安全管理法制

韓國食品安全法制始于1962 年制定并實施的《食品衛生法》，之后形成了具體規范領域和逐漸細分化的對象，并發展成為目前具有相當水平的法制體系。目前關于食品安全法制的代表法律是基本法的《食品安全基本法》，該法奠定了韓國食品安全的基礎，該法是在2008 年通過并規定了地方政府的責任以及當地居民的權利和義務，為建立健全的食品安全政策提供了合理的依據。作為食品安全中心法的《食品衛生法》是2011 年最新修訂的，規定了食品監管實際操作中的大部分細則，包括許可、檢測等與食品衛生相關操作程序。其他領域法律還有健康機能食品相關法律、農水產物品質管理法、畜產物衛生管理法、兒童膳食安全監管特別法等。下文將簡單介紹主要法律的制定目的、規定內容以及實施情況。

在食品安全領域，《食品安全基本法》不僅更加體系的推進食品安全的政策，也促使消費者參與到食品安全的管理當中，以保障國民的健康安全的飲食生活。法律主要內容包括：規定國家和地方政府的食品安全計劃以樹立義務、國務總理為委員長的食品安全政策委員會的設置、對危害食品等的緊急對應及追蹤調查、食品安全管理的科學化提高、食品安全相關信息的公開及配合、在食品安全中管理消費者的參與等內容。

1962 年制定并實施的《食品衛生法》是韓國食品法的最初始法律，雖然后續有多個其他法律法規的制定，但在食品安全體系當中其仍然是最為主要的法律。《食品衛生法》不僅規定了龐大的有關食品安全本身的規定，還包括各種下位法和實施令等。比如，針對銷售環節，第4 條規定禁止銷售有害食品的內容，第5條規定禁止銷售攜帶疫病的肉類產品的內容，第6 條規定禁止銷售不符合標準的化學合成食品和食品添加劑的內容，第8 條規定禁止銷售和使用有毒器械，第13 條規定禁止錯誤標識，第37 條要求申請進入食品服務行業、設備或容器制造業、食品及食品添加劑制造業的企業必須獲得商業執照，以確保企業的生產經營活動符合規范等內容。若違反以上條例，相關責任主體就要受到懲罰。第71 條和第72 條附錄規定了違反《食品衛生法條例》的相關懲罰。第72 條第1 款則規定“相關官方機構有權處置有害食品”或“命令經營商采取措施消除危害”。前者要求立刻強制執行，適用于沒有時間責令經營者進行處置或即使有時間也難以執行的情況，當有足夠時間且較易執行時，將適用后者，責令經營商代替政府采取措施。

健康機能食品相關法律原本是在《食品衛生法》統一管理的，后來在食品法體系里單獨分離出來，成為獨立的一部法律，自2003 年8 月開始施行。健康機能食品是在醫藥品（采用許可制度嚴格管理）和一般食品（只需營業申告，品目制造報告就可以生產和銷售）之間，人們為了增強健康而特別攝取機能性食品，不良健康相關食品的隨意制造銷售、與事實不符的夸大其詞的廣告等問題，這部法律對于防止消費者沖動購物以及對濫用誤用起到了一個很好的保護作用。

此外，《農水產物品質管理法》旨在提高農水產的競爭力，為消費者提供安全和優質的農水產物規定了諸多內容。比如，農水產物優秀管理認證及優秀管理認證機關的指定、水產物品質管理認證及品質管理認證機關的指定、農水產物跟蹤管理制度，對有地理特性的優秀農水產物（特產物）的地理標識、轉基因農水產品的標識制度，強化農水產品的安全性調查等。《畜產品衛生管理法》是一部為了提升畜產品的衛生及其品質而制定的法律。該法規定關于畜產品的多項規定：家畜的飼育、屠殺、處理，畜產品的加工流通以及規定檢查所需要的必要事項。此法對畜產品的健全發展和公眾衛生的向上發揮著重要的作用。

原本食品安全的關心對象主要是成人，但在近期把焦點放在了安全防范意識相對比較薄弱的兒童，因此在2009 年制定并實施了《兒童膳食安全管理特別法》。本法的施行樹立了兒童膳食安全基本管理計劃，在學校（小，初，高，特殊學校）周圍也制定了兒童食品安全保護區域，并針對在托兒所、幼兒園、學校等集體供餐所設立了兒童集體供餐管理支援中心，支援中心主要運營管理衛生和營養。這些支援中心為了保障客觀、透明的兒童用餐環境，進行膳食安全指數調查并公布。

3.2 食品安全管理組織體系

表1 韓國食品安全管理法制的現況

表1 韓國食品安全管理法制的現況

食品領域 所管部門 相關法律 主要內容農產物農林水產食品部 -《農產物品質管理法》-《農藥管理法》-生產地階段的污染物質基準設置-原產地標識等知識經濟部 -《轉基因生物體的國家間移動等的相關法律》 -轉基因生物體安全管理計劃的樹立和實行-畜產物的衛生管理-畜產物的基準規格設定-回收檢查以及指導，監督等水產物 農林水產食品部 -《水產物品質管理法》 -水產物的品質及衛生檢查-檢查標準等設定飲用水 環境部 -《飲用水管理法》-《水道法》 -飲用水的水質管理及衛生管理酒類 計劃財政部 -《酒稅法》 -酒類的規格設定-酒類業體的指導，管制等鹽 農林水產食品部 -《鹽管理法》 -基準設定，品質檢查等-天日鹽為對象學校供餐 教育科學技術部 -《學校供餐法》-《幼兒教育法》畜產物 農林水產食品部 -《畜產物加工處理法》-學校供餐設置，設備基準-幼兒的供餐管理之外的所有食品食品醫藥品安全處保健福祉部-《食品衛生法》-《食品安全基本法》-《健康機能食品相關的法律》-危害食品的回收檢查-危害原因的追蹤調查-專職負責食品業體的指導管制及事前、事后管理

負責食品安全管理的部門主要以食品醫藥品安全處為中心，根據不同的食品類型具有多部門。在2013年原隸屬于保健福祉部的食品醫藥品安全廳升級為食品醫藥安全處。食品醫藥安全處作為監管職權最為廣泛的行政機構，進行生產階段的農畜產物的安全性調查以及流通階段的檢查等最基本的安全管理。即主要負責農、畜、水產品以外的食品生產環節與加工，銷售環節的安全監管。該處由食品安全局、營養膳食局、風險防控局及與藥品安全相關的其他職能部門共同組成。此外，一般食品和健康機能食品也在食品醫藥安全處進行管理，畜產食品及食用鹽由農林水產部進行管理。飲用水由環境部，酒類由國稅廳負責。在食品安全監管中，各個行政機構分工比較明確，在法律的框架下各司其職，履行監管義務。根據食品領域分類的所管機構可參照表1。

另外，韓國在2008 年制定了《食品安全基本法》之后，根據該法正式成立了食品安全政策委員會。食品安全政策委員會的主要職責在于協調各個行政機構制定食品安全政策和計劃、對相應管理計劃開展評價、統籌安排管理計劃的實施、協調各行政機構的食品安全監管工作以及組織處理食品安全事故等。總負責人由總理來擔任，其主要成員包括食品藥品安全處長、農林水產部部長、財政部部長、法務部部長、國務總理室室長、保健福利部部長及由總理挑選任命的委員。該機構在監管工作中不僅發揮組織協調作用且具有統籌安排相應行政機構依法實施食品安全計劃的權限。

3.3 危害評價體系

危害分析是從危害性評價、危害管理、危害信息交流等三個要素構成。危害性評價是測定危害影響概率的研究，從化學、生物學、物理等的危險因素中有可能導致的危害影響的研究并且提供相應的科學根據。危害管理為了改善危害影響的狀態或者消除危害因素而樹立必要的政策，并執行。信息交流指的是使危害管理者、危害性評價者、消費者、學界、利害關系者等都能夠參與危害分析的過程，相互交換意見的過程。其中，危害評價管理作為科學依據，對危害物質的安全管理政策起到重要決定，并且讓國民能夠消除危害不安的層面上其角色是非常重要的。食品醫藥安全處規定危害物質的安全管理基準，為了強化事前和事后管理也進行相應的技術開發。所屬機構的食品醫藥安全評價院執行的危害評價主要有，危害物質露出確認和危害物質危害影響以及為了危害管理的的溝通研究等三個層面。

3.4 憲法和公法規制

韓國《憲法》明示了國家的義務，憲法第36 條第3 項規定“全體國民都享有保健的權利”，第35 條規定“全體國民都享有基本生活的權利”和“全體國民都享有生活在健康及舒適環境的權利”。國家有義務保障國民的生命和健康，并且根據憲法第10 條規定“全體國民都具有人的尊嚴及追求幸福的權利”，國民的尊嚴和幸福追求權也要得以保障。食品對于國民實現基本權產生很大影響，因此通過《食品安全法》等法律規制食品事業者的行為來保護國民的健康權。食品安全法制正是基于這種保護國民的基本權的理念，是為了保護國民的生命和健康以及食品安全的公益，針對有害食品的生產、制造、流通等一切的行為進行規制的法律。但是，公益的保護也不能一味地進行約束，還要衡量食品經營者的經營自由等私益和食品消費者的健康保護的公益，追求確保相對來說具有更高價值的公益。這時，也要與食品安全規制的目的成比列，即要合理進行規制。

根據現行《食品衛生法》的食品安全規制大體可以區分為，關于營業許可的相關規定，事前預防規定，事后制裁規定。但是韓國的規制時態，比起法律主要依賴施行規則等行政立法，因此大部分為行政機關的事后規制。

關于新技術領域的相關規制，呈現不能夠很好應對新產業發展的問題。出現了一些前所未有的產品類型，也出現一些未樹立共同基準的數據等新型科技問題。食品領域和新技術結合的多種類型的產品也逐漸出現，因此有必要事先進行規制，但是現行法的相關規定具有很大的局限。這也是世界各國共同面臨，共同探索方案的內容。韓國對新技術相關規定有《食品安全基本法》第21 條的（新種食品的安全管理），《食品衛生法》第7 條第2 項以及《食品衛生法實施規定》第5 條（食品等的限時的基準及規格的認定），《食品衛生法》第4 條（禁止銷售危害食品等）。

3.5 食品產業和監管沙盒

監管沙盒指的是在一個安全空間內，可以測試其創新的金融產品、商業模式等，在相關活動碰到問題時立即受到監管規則的約束，就是說對一些因為法律上的許可等規制，很難進展項目的新的技術服務為對象，一定期間將不適用規制或者緩和規制的規制特例。那么將通過特例期限，事業者可以通過實證對技術進行鑒定，確認問題點等提高服務的完成度，從政府的角度也可以以實證數據為基礎，可以迅速整備相關立法達到雙贏就是監管沙盒制度的主旨。

在食品相關產業也開始出現這樣的規制特例，消除不必要的規制或者緩和規制。隨著共享經濟的擴大，一些原本進行規制的領域也得到了緩和。比較典型的是共享廚房，韓國在之前根據《食品衛生法》的規定，如要從事接待客人的食品行業，要具備一定要求的設施，一個廚房只能有一家業體進行營業。因為有可能發生一個廚房由多家業體一起使用時，食物中毒等易交叉污染的情形，并且責任歸屬不明等問題。因此，初期的共享廚房公司遭到很多困難，這種局面在近期得到了很大改善。因為對共享廚房賦予了一些特例，對一個廚房多數企業可以共享，并且批準營業許可。隨著多人共享的美容院也通過了監管沙盒。

監管沙盒在其規律內容上，與臨時許可具有一定相似性，但是與臨時許可不同的是，除了許可法等根據法的規定外，一些在法令上不允許許可的內容也可以認定其資格，并且在規制效果上也是將會免除規制的全部或者一部分適用。從這種觀點上，通過監管沙盒的事業者要向政府進行適用規制特例的報告，行政機關也要根據相應的報告具有整備法律的義務。

4 結語

食品安全問題不管是在中國還是韓國，或者是在世界范圍內都是備受關注，從權力視角研究食品安全問題也是重要的議題。我國《憲法》并沒有對健康權予以明文的規范，但是多個條款都可以作為健康權的依據。比如，《憲法》第21 條第1 款規定，國家發展醫療衛生事業，發展現代醫藥和我國傳統醫藥，鼓勵和支持農村集體經濟組合、國家企業事業組織和街道組織舉辦各種醫療衛生設施，開展群眾性的衛生活動，保護人民健康。《憲法》第33 條第3 款規定，國家尊重和保障人權，第36 條規定，國家保護正常的宗教活動，任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害人民身體健康、妨礙國家教育制度的活動。其他多個條款也都涉及健康相關的內容，但是我國司法實踐活動中，憲法不能當作審判的依據進行審判，這也使得憲法保障的基本權很難落實的原因。本文主要針對韓國憲法上的健康權和食品安全管理體系進行了具體的考察和分析，為我國完善食品安全法治和憲法健康權的規定提供借鑒。限于本文的主要研究旨趣，并未對我國的現狀進行分析或者提出具體的解決方案，此部分留到后續研究。

注釋

①http://www.who.int/governance/eb/who_constitution_en.pdf?ua=1.

②https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2200-XXI.shtml.

③???,??? ???? ??? ????? ??, ????? ?22? ?3?,2016,153?.

④憲法裁判所1998.7.16.96憲ma246.

⑤憲法裁判所1992.12.24.92憲ga8.

⑥憲法裁判所2004.8.26.2003憲ma457.

⑦???,????? ????,???? ?4? ?1?, ????? ?????,1993.12.,235-236? ??.

⑧???,??? ???? ??? ????? ??, ????? ?22? ?3?,2016,154-156?.

⑨???,?????,??????,2014,661?.

⑩]???,?????,???,2002,654-655?;???,???,???,2016,1414?.