實現黨內法規與國家法律銜接協調的新路徑研究

畢一玲

摘要：黨內法規和國家法律并存是中國特色社會主義法治體系的顯著特征，但這只是暫時的現象，從國家法治統一來考慮，將經過實踐檢驗并行之有效的黨內法規納入國家法律體系則是我國法治建設的必然趨勢。

關鍵詞：黨內法規;轉化;銜接與協調

一、問題的提出

黨的十八屆四中全會提出將“注重黨內法規和國家法律的銜接與協調，要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。黨的十九大報告又進一步提出實現“依法治國和依規治黨有機統一”，黨內法規與國家法律的長期共存將成為中國法治建設過程中的“新常態”，當下，學術界圍繞黨內法規與國家法律關系的研究頗多，但主要局限于宏觀定性層面的分析，缺乏對內在微觀制度的深刻把握。而黨內法規向國家法律轉化是從微觀制度層面探求實現二者銜接協調的新路徑，實踐中，部分應由國家法律調整的社會領域，由于立法的缺失，只能依賴于黨內法規的介入來治理。但是，黨內法規規范的是黨內事務，不能超越權限范圍，須及時將黨內法規依法、依規上升為國家法律。

二、轉化的法理前提

雖然黨內法規體系和國家法律體系是兩種不同的規則體系，但在中國特色社會主義法治體系這個框架內，二者在本質上都是在黨的領導下制定的都是黨的意志和人民意志的體現。構建完善的黨內法規體系和完備法律規范體系必須要通盤考慮二者的銜接與協調問題，如果一方沒有考慮與另一方的銜接協調問題，那么這種黨內法規體系或法律體系是不完整的，無法統一于中國特色社會主義法治體系。加強黨內法規與國家法律的協調和銜接，不僅是我國社會主義法治的內在要求，也能夠更好地發揮二者相輔相成、相互補充、相互保障的積極作用。黨內法規向國家法律轉化作為實現二者銜接協調的新路徑，即將經過實踐檢驗并行之有效的黨內法規轉化為國家法律進而實現二者的銜接與協調。但根據當前的情況來看，相關法律和黨內法規對如何實現二者的轉化缺乏具體規定，這就使得黨內法規向國家法律轉化的無法可依，對于實現黨內法規和國家法律的銜接與協調是一項阻礙。

三、轉化的概念

從某種意義上來說，“轉化”的一詞源于實現黨內法規和國家法律之間的銜接與協調的需求，對這一概念的界定直接關系到黨內法規和國家法律的銜接協調問題。中國社會發展的客觀進程表明，“將實踐中證明可行的黨內法規上升為國家法律，是中國法治發展的一種特殊方式，是實現推動法律變革和維護法律權威性的實用路徑。”將黨內法規中經過實踐檢驗并行之有效的制度經由法定程序及時轉變為國家意志，成為國家法律法規。當前我國正處于全面深化改革的關鍵時期，很多制度尚在探索階段、遠未定型，基于法律固有的滯后性以及立法者的專業性所限，國家法律不可能調整全部社會領域事項，因此其他規范體系可以而且應當發揮相應的補充作用，例如將有些雖不成熟但有必要的制度可以先通過黨內法規來規定，進行試點，待經驗成熟時，再轉化為國家法律這樣既提升了黨內法規的長效性，又增進了黨內法規與國家法律的協調與銜接。黨內法規向國家法律的轉化是一種特殊的轉化，具體來說，就是將一些在實踐操作中被證明沒有問題的黨內法規，如果確實有轉化為國家法律的必要，需要對全體公民發揮影響且需要國家法律的威懾力作為后盾，那就要經歷一個從政黨意志到國家意志的轉換過程，建立黨內法規與國家法律協調發展的外部協調銜接機制，需要突破黨內法規的層面進入國家法律所規制的范圍。可以說，黨內法規在彌補國家法律的滯后、推進法治體系的建設、實現法治國家建設方面發揮著顯著的作用。但是，需要澄清的有：第一，黨內法規可以向國家法律轉化的前提是承認黨內法規和國家法律在權威性、效力范圍、作用發揮、功能目標等方面存在差異，但又統一于中國特色社會主義法治體系存在差異是客觀的;第二，黨內法規可以向國家法律轉化并不代表所有的黨內法規都可以轉化為國家法律，要探求二者交叉銜接的部分，對該部分實現轉化;第三，黨內法規轉化為國家法律不是某個階段或某個時期才有的事情，而應該貫穿于中國現代化的全過程。在這種動態的發展過程中，黨內法規在發生著變化，國家法律也不會停滯不前，這種轉化過程也并非是一蹴而就的，而是始終伴隨著國家法律體系和黨內法規體系的建設過程;第四，將黨內法規轉化為國家法律，并不是片面追求“統一”或者“一致”，更不是“促進二者從形式到內容的完全統一一致，轉化作為實現黨內法規和國家法律銜接與協調路徑，其目的在于追求兩個規范體系的自洽周延、不相抵觸，在維護憲法和法律尊嚴的基礎上，保持兩個規范體系相互呼應，協同和承接的良性互動，從而達到兩個規范體系”內在統一“于中國特色社會主義法治體系的狀態;第五，黨內法規轉化為國家法律這一過程實際上是黨內法規與國家法律之間的一種綜合的、全方位的協調關系，具體表現為兩者在國家立法、執法、司法和守法等各個環節實現有機對接。例如，立法環節的對接，是指在嚴格區分黨內法規與國家法律制定權限的基礎上，為二者建立起充分有效的交流、溝通機制，將實踐中發展成熟的黨內法規經過法律規定的制定或認可程序，最終上升為國家法律。

四、結論

黨內法規向國家法律轉化作為實現二者銜接與協調的新路徑，有利于消除黨內法規與國家法律的沖突和不一致在黨內法規與國家法律之間形成橋梁。中國特色社會主義事業迫切需要在中國共產黨的領導下沿著建設法治國家道路發展，在建設法治國家的進程中實現黨內法規與國家法律的協調統一、相互促進。

參考文獻

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