基于鄉村治理機制下的村級財務管理模式和選擇

○喀什大學經濟與管理學院 李 麗

近年來黨和國家對“三農”問題一直給予足夠重視。中共十九屆四中全會《決定》指出：“深化農村集體產權制度改革，發展農村集體經濟，完善農村基本經營制度”。這需要不斷完善農村基本經營制度來夯實鄉村治理的水平和能力。習近平總書記曾強調“共建共治共享”社會治理理論引領鄉村振興。所以要想把我國的鄉村建設好，就必須強化鄉村治理機制，而作為鄉村治理重要內容的村級財務管理也亟需提上日程。村級財務管理中的各種問題又都和村級財務管理模式有關，為此若想解決村級財務管理中的問題，我們需要研究村級財務管理模式及其選擇問題。

一、村級財務管理模式的評析

隨著我國農村經濟的發展，村級財務管理模式經歷了“村賬村管”、“農村會計委派制”、“農村會計代理制”以及“會計委托代理制”這四種模式，以下就對其分別進行說明和評析。

(一)村賬村管

村賬村管這種最早出現的村級財務管理模式維持了獨立會計主體的特征，村民委員會可以自行選擇負責集體經濟的財務人員，通過稅務登記、銀行開戶、設置賬簿獨立地進行會計核算和財務管理。這種模式下村民委員會代表村民對村級財務工作實行監督，在發現問題時可以及時予以溝通和管理，所以溝通成本低、工作效率高。但此模式也有以下兩方面的問題：一是村級財務人員一般由村干部的親朋好友擔任，容易滋生貪污腐敗、侵占集體利益的問題，給基層農村帶來了諸多不穩定因素；二是村干部作為村集體的受托者兼管理者，民主監督職能容易架空，村級財務工作不規范、不透明，會計的監督職能不能正常發揮。所以對于邊遠貧困地區來說，由于經濟底子薄、會計基礎弱、業務素質低而不適宜采用此種模式。

(二)農村會計委派制

農村會計委派制是由鄉鎮財政所或經管站設立專門的村級財務委派中心，通過政府公開招聘的形式為委派中心招錄符合要求的村級財務人員，根據工作需要和行政村特征委派一定數量的人去村里從事村級財務管理工作。由于這些村財務人員的工資發放、考核、任免、晉升、管理等工作由鄉鎮政府負責，所以在某種意義上可以保證農村財務信息的公正性、透明性和可靠性。但同時這種模式的缺點也是顯而易見的：首先，被委派的村級財務人員是不固定的，缺少工作的連續性；其次，被委派的村級財務人員并非本村村民，對村里情況不甚了解，同時也很難與村干部溝通協調，不利于村級財務工作的開展；最后，被委派的村級財務人員同時接受村委會和委派中心的雙頭領導，容易造成監管不當。這種模式是針對“村賬村管”模式下村級財務管理人員受制于村干部而不能獨立公正開展村級財務工作而產生的一種暫時模式，這種模式適合于經濟發展程度不高，會計制度不健全的鄉村。

(三)農村會計代理制

農村會計代理制是相關代理機構接受委托負責村級有關資金核算、資產管理等財務管理工作的一種模式。根據代理的具體內容不同，這種模式有以下三種具體形式: ① “村賬鄉管”，在這種形式下村集體資金仍歸村集體所有，鄉鎮財政所或鄉鎮經管站負責村級財務賬目,并按期公布各行政村的財務收支情況；②“村有鄉管”，在這種形式下鄉鎮財政所或鄉鎮經管站代管的是村級集體資金的撥付，而不代管村級財務賬目；③“村賬雙代管”，在這種形式下, 鄉鎮財政所或鄉鎮經管站同時代管村集體資金和財務賬目，即代管資金和代理記賬兼有。農村會計代理制有以下優點：一是村級財務賬目由鄉鎮財政所或經管站按照統一的程序代管，在某種程度上提高了財務核算和管理水平；二是村級財務各項支出需經三方審核同意后方可入賬，有效地控制了侵占公款、白條抵庫等現象；三是通過村級財務賬目的公開提高了村級財務管理的公開透明，落實了農民群眾對村集體資金的監督權。但是，這種模式使得村集體資金所有權和審批使用權相分離，違反了《村民委員會組織法》，侵犯了村民和村委會的合法權利，與村民自治相矛盾。這種模式是為解決“村賬村管”模式下村級財務管理人員素質不高、管理能力不佳的問題而出現的一種暫時模式，比較適用于經濟發展程度一般、會計制度不健全的鄉村。

(四)會計委托代理制

村級會計委托代理制是指在堅持“用錢的不管賬,管賬的不用錢”的原則下，通過召開村民代表大會決定是否實行會計委托代理，如果投票通過此項決議則需簽訂會計委托代理協議，由委托代理服務機構對村級財務授權管理。在村級會計委托代理制下，鄉鎮只設一名輔助處理村級財務管理的輔助人員；村級財務的審核需要村和鄉鎮兩級分別審批；維持集體資產所有權、資金使用權、財務審批權不變；強化民主監督、業務監督、審計監督、政府監督的四種監督體系；做到統一制度、統一程序、統一賬目、統一公開、統一存檔的五位一體布局。這種模式遵循了村民自治原則，不僅具備農村會計代理制的優點，而且可以解決農村代理制存在的問題。這種模式對經濟發展程度和會計制度發展要求都比較高，而且要想發展壯大，必須使其成為一種職業，而且要建立健全與之相應的一系列制度和機制。但是這種模式同樣不符合村民自治原則，而且會帶來一系列委托代理問題。

二、村級財務管理模式的選擇

“村賬村管”模式產生于我國改革開放初期，是我國最早的一種村級財務管理模式，與當時單一的經濟結構、簡單的經濟業務相匹配，在一定時期滿足了經濟管理的需要。但隨著我國改革開放的深入以及農村經濟社會的發展，農村經濟的形式和內容都發生了重大變化。經濟形式上出現了集體企業、合營和聯營企業，經濟內容由過去的糧、棉、油單一經營到混合經營。而村級財務管理制度、程序和方式，以及村級財務人員素質和能力都已無法滿足經濟發展變化的需要，于是催生了新的村級財務管理模式。20世紀90年代初，我國一些地區先后出現了農村會計委派制和各種農村會計代理制。農村會計委派制的出現是為了解決“村賬村管”模式下財務管理人員受制于村干部、無法獨立開展財務管理工作的問題，這種模式對農村經濟發展水平要求比較高，同時村級財務管理人員的競聘、任免和管理難度也大，所以沒有在全國推廣。農村會計代理制則是通過代理中心代為執行村級財務管理工作，主要是為了解決“村賬村管”模式下村級財務人員素質低，管理水平不高的問題。但這種模式下，不管是單一代理還是雙重代理都沒有事先征求村民和村委會的意愿，侵犯了其主體地位和合法權益，與“村民自治”原則相矛盾。而會計委托代理制這種模式不僅解決了“村賬村管”的人員任用、人員素質、管理水平方面的問題，而且通過村民代表大會形式決定要不要實行代理以及找誰代理，在某種意義上維護了村民權益。但這種模式就像企業所有者和經營者之間的委托代理問題那樣，一方面由于雙方利益不一致而出現“道德風險”，另一方面由于信息不對稱，財務人員可能會為了自身利益而侵害村集體利益。同時也不符合村民自治原則，與習近平總書記提出的“共建共治共享”社會治理理論引領鄉村振興而背離。

通過上述分析，我們看到以上四種村級財務管理模式都有其自身的特征，以及存在的理由和條件，符合一定時期農村經濟發展的需要。但我們需要看到村作為獨立的經濟組織，需要有獨立的會計主體地位，配備自己專門的財務管理機構和人員。而“村賬村管”模式由于在村委會下設專門的村級財務管理機構，自行選擇村級財務人員，獨立開設銀行賬戶和賬簿，進行資金籌集、投資和分配，符合村民自治原則，所以其應該是村級財務管理的理想選擇，也是村級財務管理模式的最終結果。其他模式都有其某種意義上的合理性，但同時也都有其自身內在的缺點，是某個時期為了解決村級財務管理中的特定問題而不得已的選擇。但是“村賬村管”模式是有前提條件的，要求我國村級財務制度比較健全，村級財務人員市場比較有效等。考慮到我國許多地方不具備這種條件，所以這些村級財務模式會在很長一段時期內共存，但本文還是建議符合條件的農村可以采取“村賬村管”這種模式，不符合條件的農村采取“會計委托代理制”，并且盡可能創造條件去滿足“村賬村管”模式。

三、深化“村賬村管”模式的對策建議

通過以上分析，我國將來若想走上完全的“村賬村管”模式，需要從以下幾個方面做出努力：

(一)打造村級財務管理人才市場

“村賬村管”模式高效實施的主體是大量高素質的村級財務管理人才，為此，我國需要提升村級財務人才職業理念，全力打造村級財務管理人才市場。首先，我國要鼓勵高校開設“農村財務管理”這個專業或方向，并可以參照“免費師范生”的做法，針對邊遠貧困地區定向培養“免費農村財務管理生”，并鼓勵當地高校與周邊農村建立長效培訓、實習、合作機制。其次，加強村級財務管理人才的責任意識，通過加強對從業人員或在校生關于村級財務管理關乎鄉村振興戰略成效等方面的教育，使其充分認識到其職業的光榮和偉大，激發他們為國干事創業的勇氣和決心，同時也要保障村級財務管理人員的工資福利待遇。最后，要注重“請進來”和“走出去”相結合，一方面，政府要主動聯系高校和科研院所，辦一些針對性強的業務培訓班、業務提升班、政策解讀班，為村級財務人員提供學習的線上線下平臺；另一方面政府也要鼓勵高校和科研院所去農村調研訪談，通過產研學的交流，解決新型經濟業務的財務處理問題，同時不同地方村級財務管理人員之間也要加強交流，尤其是要鼓勵村級財務管理人員向其他做得比較好的鄉村考察學習。

(二)制定統一的村級財務管理制度

“村賬村管”模式的良好運行當然也離不開完善統一的制度基礎，為此需要制定以下財務或管理制度：一是建立健全財務審批、資金管理、人員管理、票證管理、檔案管理等方面的財務制度；二是建立健全核算原則、核算要求、核算方法、核算程序等方面的核算制度；三是建立健全收支基礎、收支程序、收支方法等的收支管理制度；四是建立健全村集體資金管理制度，核清債權債務，摸清家底，做好督查，確保村集體資產的保值增值；五是建立健全職責分離、授權審批、崗位輪換、資金清查、項目評價等的內部控制制度。

(三)建立健全村級財務監督體系

“村賬村管”模式若想最大限度發揮財務管理功能，更離不開強有力的村級財務監督體系，為此需要充分發揮政府、社會和村民的力量，建立村級財務管理工作的立體監督網絡。首先，各地區要建立專門的村集體財務監督機構，像證監會、銀監會那樣負責農村財務的定期或不定期監管；其次，要積極培育村級財務管理的社會審計監督機制，建議引入會計師事務所的審計；最后要提高村民對村級財務的監督意識，借助于宣傳欄、報告會等形式，公開村級財務管理事項和內容，引導村民參與到村級財務監督工作之中，確保村級各項村級財務管理工作在陽光下進行。

(四)全力做好村級財務公開工作

“村賬村管”模式的強大支撐是村級財務公開的完整性、及時性和真實性。一是要注重公開內容的完整性，對土地征用補償、糧食補貼、集體資產、債權債務、資助捐贈資金、項目實施等要納入財務公開的范圍；二是要如實、準確地公示財務信息，并盡量用村民可以理解的語言公示，如若涉及不易理解的專業用語要有解釋說明；三是要確保財務公開的及時性，區別對待不同類型的財務信息，采取定期與不定期公開兩種方式，同時要兼顧年初年末財務信息、重要重大財務信息的時效性。